探索“民主受保障、权力受制衡”的村治新模式

滕　雯

如何既扩大和发展农村基层民主。又使基层党风廉政建设得到加强，是新形势下摆在各级党委面前的重大课题。解决这一问题，关键是搭建一个权力受制衡、民主受保障的权力运作架构和平台。党的十七大报告提出，要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。据此，我们在村一级设立村民议事会、村民委员会、村民监事会这一“三会自治”治理机构。从而形成“党支部领导、议事会决策、村委会办事、监事会监督”的村治新模式。通过一年多时间的运行，取得了良好的效果。

充分调研酝酿，拟定自治章程。海州作为苏北经济欠发达城区，今年7月份新一轮区划调整前，共有33个行政村。2008年以来。区纪委部门查办的各类案件中，涉及农村基层干部贪占直补款、私买集体资产、挪用集体资金等案件有近50件，平均一个村一件以上，涉案金额达400余万元，案件的数量和金额令人吃惊。于是，区委派出调查组深入农村进行调研，结果发现“村权失衡、绝对权力”是产生这一问题的根源。我们结合现行《村民委员会组织法》，借鉴早已成熟的现代企业制度，从村权(村民自治权)制衡这个关键环节人手，按照决策、执行、监督，将村权进行三分，设立村民议事会、村民委员会、村民监事会，组成“三会”村务治理机构，分别行使村权(村民自治权)中的决策权、管理权、监督权，初步形成了“三会自治”村治新模式的构想。为使这一构想能够体现全体村民的意志，也为·、创设村民议事会、村民监事会提供了“法律”依据，我们着手制定村民自治章程。在酝酿起草过程中，先后征求了国内知名法学专家、镇村基层干部以及村民意见，对草案进行了20余次修改，初步拟定了村民自治章程草案。在此基础上，在区内选择了3个村进行了试点，并结合各村特点，通过充分征求民意，初步形成了各自的村民自治章程草案。并经各村村民大会票决通过了村民自治章程。试点工作取得成功之后。开始在全区其它村进行推广。

重建村权结构，厘清职能界限。在明确村权行使界限的基础上，新模式将村权结构进行了纵向和横向的重构与管理。纵向按“权能”分离原则进行权力配置，横向对“治权”按决策、执行、监督又进行了三分，并设立“三会”，分别行使“三权”。一是规定村民议事会职能：1、行使决策职能。对村民委员会提出的各项事务采取听证、票决等议事方式进行表决。2、行使评议职能。主要通过勤廉双述的方式对村委会组成人员、议事会主席、监事会监事长履职情况进行民主评议。3、行使平衡职能。平衡村民委员会、村民监事会之间的关系，协调执行权、监督权运行之间的矛盾。二是明确村民委员会职能。村委会主要行使执行权，组织实施经过村民议事会审议通过的各项村务。除此以外，自治章程还赋予村委会以下新的职权。1、提案权。村委会有权对具体村务及人员安排提出方案，提交村议事会审议。2、复议权。村委会在议事会对村务否决或监事会对财务否决的情况下，有权提请村民议事会、村民代表大会或村民大会进行复议。3、法人代表权。村委会对外代表全体村民进行经济、社会、司法活动。4、制度制定权。村委会有权根据自治章程制定具体村务管理制度。三是建立专门监事机构。村民监事会执行监督权，具体为：1、行使监督职能。监督村委会的财务开支、议事会会议程序。2、行使平衡职能。平衡议事会、村委会之间的关系。协调决策权、执行权运行之间的矛盾。3、行使监察职能。作为村级纪检监察组织，负责村级党风廉政建设工作。村民监事会的成立。从根本上解决了村一级没有纪检监察组织的状况。实现了乡镇纪委监察机构在村一级的工作延伸，从体制上强化了农村党风廉政建设。

完善村权监督，规范权力行使。为防止权力异化，新模式通过“权力制约权力、程序制约权力、权利制约权力”这一体系，保证权力规范运行。一是用权力控制权力。首先，用否决权制约决策权。议事会可以否决村委会的提议，监事会有权否决议事会违反程序的决定。其次，用监督权制约签批权。对村委会的开支，必须经村民监事会三分之二以上同意方为有效。第三，用审计权制约理财权。村民监事会每年年底，对全村村务收支情况进行审计。第四，用弹劾权制约任职权。对村委会组成人员、议事会主席、监事会监事长，存在严重渎职、滥用权力、谋取私利、违法乱纪等情形。议事会有权提出不信任质询或启动弹劾程序。二是用程序控制权力。首先，设立听证表决机制。新模式提出办理村里各项事务，应由村民委员会先拿出具体方案，再提交村民议事会进行听证表决，村民监事会对议事会会议程序进行监督。其次，设立评议表决机制。对村干部任职情况、误工补贴情况每年进行评议，评议结果与任职、工资挂钩。第三，设立议事会成员轮换机制。议事会成员每年轮换三分之一。议事会成员无故连续三次不参加会议或一年内五次不参加会议。取消其议事会成员资格。第四，完善村务公开机制。采取公开栏和网络两种形式，确保村务公开及时、全面，杜绝假公开、不公开现象，充分保证村民的知情权、参与权和监督权。三是用权利控制权力。首先，明确村民旁听和询问权。议事会开会时，村民有权旁听和询问。其次，明确村民专项听证权。五分之一以上村民联名，有权要求议事会举行专项听证会。第三。明确村民有罢免权。对村委会组成人员，五分之一以上有选举权的村民联名，有权要求议事会召开村民会议，经半数村民同意，就可以对村委会组成人员进行罢免。

强化党的领导。保障村民自治。在现行宪法规定框架下，新模式明确了权力行使的途径，通过转换村级党组织功能，使传统上模糊不清的村党支部和村委会的权力界限变得清晰明确，理清了村党支部与村民自治机构的领导与被领导关系，又保障了村民自治权得以真正实现。一是在权力内容上，村党支部从“一手包办”重点转向决策：监督方面。由村党支部书记担任村民议事会主席，村支部委员当然成为村民议事会成员；由村委副书记担任村民监事会的监事长，有效保证党支部领导和监督的功能得到充分发挥。二是在领导方式上，党支部由直接管理转为间接领导。新村治模式通过调整权力机制，本着村党支部管方向性、政策性、全局性的事情，村委会管事务性、技术性、具体性事情的原则，解除了村党支部“一手包办”的权力，将村级各项事务的管理权交由村民自治机构自主行使，作为核心领导地位的村党支部权力行使的唯一途径，就是通过村民议事会将党的意志以民主、透明的集体决策程序，转化为村民自治机构的意志。而不能对村委会直接发号施令，只能在大政方针上对村民自治机构进行政治领导、组织领导和思想领导。三是在工作艺术上，对村党支部工作提出了更高要求。由于议事会中村党支部委员只占少数，需要做好其他议事会成员的思想工作，村民监事会通过决议也需要获得其他监事的支持，才能将党的意志转化为自治机构的意志。这对村党组织的战斗力提出了更高要求。必须要求更多地顺应民意。四是在接受监督上，新村治模式下党支部的权力受到外部和内部的监督。在外部。除了接受上级党组织的领导外，还要受到村民自治机构的制约。从内部看，村支部副书记担任村民监事会的监事长，其地位得到很大提升，而且还作为上级纪检系统的纪检员，有权对村民议事程序、干部纪律方面进行监督，有效地强化了党支部的内部监督。

健全监控体系。促进社会和谐。“三会自治”村治新模式，通过对村民自治权的分立与制衡、村权的行使与监督方面进行全面规范，建立健全了村权运行监控制度以及惩治预防腐败体系，使群众的知情权、参与权、决策权、监督权得到保障，提高了农村基础民主规范化、科学化、法制化水平，与现行的村务公开、村财乡管等制度互相匹配，形成环环相扣的“制度链”。新坝镇大屯村在试点后，村委会提出组建“大屯村土地合作社”方案，提交议事会决策通过，并请监事会进行监督，很快得到村民同意，成为全区第一家土地合作社；沙杭村原来该村是有名的上访村、穷村。试点后确立“重抓特色花卉种植业，大力发展农业观光和生态旅游业”发展思路，如今已建成为全市知名的花卉苗木种植基地，群众都把心思放在苗木栽培和农业观光上，无一人上访，去年全村人均收入达6300元。锦屏镇酒店村每项村务都经过民主决策和监督，农村干群之间少了误解和猜疑，多了信任和支持，今年1～5月份的信访量同比下降了90％，呈现出群众一心一意谋致富、干部尽职尽力谋发展的和谐氛围。

责任编辑：戈尚达