中美轮胎“特保”案：没有赢家的制裁

毕　夫

尽管中国政府和企业界千方百计地与对方进行了耐心的沟通,尽管美国国内的反对声此起彼伏,但美国总统奥巴马还是于9月11日作出了正式决定,对从中国进口的小轿车和轻型卡车轮胎实施为期三年的惩罚性关税,即第一年为35%,第二年为30%,第三年为25%,并从9月26日开始生效。相比于此前美国国际贸易委员会提出的55%、45%和35%的三年惩罚性税例相比,奥巴马作出的裁决结果似乎略显“温和”,但由此给中美经贸关系造成的新伤痕不可低估,而且这种明显的贸易保护主义行为将给美国同样带去咎由自取之痛。

昔日迁就之痛

为了能够尽早地加入世界贸易组织(WTO),中国政府谈判代表团在与WTO成员国特别是欧美国家进行谈判时,在当时特定的条件下作出了一定程度的让步,其中“特定产品过渡性保障机制”和“特殊保障措施”就是一个典型的产物。按照《中华人民共和国加入WTO议定书》:中国产品在出口有关WTO成员国时,如果数量增加幅度过大,以至于对这些成员的相关产业造成“严重损害”或构成“严重损害威胁”时,那么这些WTO成员可单独针对中国产品采取保障措施。

我们需要指出,虽然同为贸易救济措施,但“特保”与反倾销有着鲜明地不同。反倾销是指一国货物以低于进口国或第三国同类商品价格进行出售,从而引致非公平竞争;而“特保”调查是指一国商品的出口数量大幅攀升,进而危害了进口国的产业与企业利益。在这里,前者有客观价格作为参照并且具有可比性,而后者所谓的出口数量没有硬性规定,且危害进口国利益的表达非常模糊,只要相关国家企业主观上认为进口产品在数量上超过了心理承受度或具有危害性,都会随心所欲地提出特保调查。也正是如此,美国企业在中国“入世”以来先后对中国产品提出了六次特保调查,而这一次有所不同地是,由于特保期限到2013年底就要终止,美国试图抢在大限来临之际狠狠地从中国身上捞一把。

按照美国钢铁工人联合会(USW)提起的特保申请称,在2004年到2008年期间,中国输美轮胎数量增加了215%,总额则增加295%,造成5家美国轮胎厂关门倒闭,5100名美国工人失业,如果这种状况持续,到2009年底还会有3000名美国工人失去工作。为此,USW提出将中国产轮胎的进口数量恢复到2005年的水平,即比2008年的进口数量减少一半,降到2100万个的进口配额限制。

对于USW提出“特保”请求,美国国际贸易委员会(ITC)先后曾举行了两次听证会,最终的结果都是建议在现行3.4%-4%的进口关税基础上,对中国输美轮胎连续三年分别加征55%、45%和35%的从价特别关税。在这种情况下,尽管中国商务部连续多次对美喊话,反对美方对中国轮胎产品采取特保限制措施,中国橡胶工业协会和国内轮胎生产企业等组成的游说团奔赴美国寻找救援力量,同时也对奥巴马发出了申诉公开信,但奥巴马依然作出了不利于中方的裁决。

都是中国惹的祸?

观察发现,美国对中国轮胎进行“特保”制裁的最充分理由就是中国输美轮胎对美国产业与就业市场形成了正面冲击。然而,按照世贸组织和美国的相关法律规定,采取特保措施应当满足三个条件,即进口产品激增、国内产业遭受损害以及两者有因果关系,而从现实看,这三个条件相对于中国而言都不具备。

首先,中国输美轮胎销量未出现连续快速增长。在2007年至2008年间,中国输美轮胎总金额占美国消费的比例仅增长2.7个百分点,今年前6个月,中国轮胎产品出口下降了20%以上。

其次,中国输美轮胎并未对美产业形成冲击。从时间上看,中国输美轮胎大量增加是从2007年开始的,其中2007年中国输美轮胎占美国进口轮胎比重的30%,2008年增加至33%,但在这两年,美国国内只有固特异公司两家轮胎厂关门,而它们之所以关门,也不过是由固特异2006年中期所制定的产业升级决策所引起。

再次,中美轮胎产品在市场上并不存在彼此消长的因果关系。中国向美国输出的轮胎主要集中于低端、低价的非品牌更替轮胎上,这与美国本土轮胎制造商瞄准的高端品牌轮胎有明显区别。也就是说,两者是错位经营、错位竞争的。某种意义而言,从中国进口轮胎,不但可以有效弥补美国低端产品市场的空白,还可以为美国消费者带来价格上的实惠。

最后,轮胎进口与美国工人失业之间不存在因果联系。资料显示,2006年,美国进口轮胎数量比上一年增加了3.4%,其塑料和橡胶制品减少了4.9万个工作岗位;2007年,进口轮胎增长了7.2%,但减少的工作岗位只有0.44万个;2008年,进口轮胎减少了2.4%,减少的工作岗位还是减少了0.78万个。很明显,近几年美国相关从业人员失业的增加并非因为轮胎进口,而是由于经济周期造成的。

正是如此,中国商务部部长陈德铭严正表示:“美对中国出口轮胎采取特保措施,违背承诺、违背规则、违背事实,是严重的贸易保护主义行为,是对特保条款的滥用,向世界发出了一个错误的信号”。

一把双刃利剑

无论是从可能发生的金额还是受到影响的产品系列来看,美国对中国轮胎行业所发起的“特保”制裁既是美国有史以来对他国轮胎产品开出的最大“罚单”,也是中国轮胎企业所遭遇的最大损失,同时其对中国的行业影响也相当深刻。

首先,“特保”制裁结果将导致中国轮胎可能完全退出美国市场。出口市场对中国轮胎行业的重要性可以用生命线来形容。2008年,我国轮胎出口占总产量的63.8%,是对国外市场依赖最大的行业之一,特别是最近两年,我国生产的轮胎三分之一出口到美国,其中2008年对美出口额接近22亿美元。显然,美国对华轮胎“特保”将使中国轮胎对美出口遭受毁灭性打击。

其次,“特保”制裁结果将引发行业与就业的连锁负向反应。分析发现,“特保”启动之后,中国轮胎年出口量将下滑12%左右,年损失出口额11亿美元,轮胎业有可能在今年遭遇改革开放30年来首次出现年度负增长的惨状;与此同时,同轮胎唇亡齿寒的橡胶工业增长速度将下降5至6个百分点。特别值得关注地是,由于美国轮胎“特保”案涉及20多家中国企业,大约10万名中国工人将受到影响。

再其次,轮胎特保制裁具有明显的“羊群效应”。按照WTO的基本游戏规则,如果某个WTO成员因“特保”调查成立而实施“特保”措施,其他WTO成员就可以“贸易转移”为由,对同一种出口产品实施连锁“特保”措施。因此,美国对中国“特保”制裁之后,不排除欧盟、澳大利亚、巴西等中国轮胎的输入国随后跟进,其对中国的影响可想而知。

然而,杀敌三千也自损八百,国际贸易的纷争和摩擦很少会有绝对“零和”的结果发生。由于中美经贸合作的强烈互补性,在中国因“特保”制裁承受巨大损失的同时,美国也会因此付出高昂的代价:首先,美方在华有4家轮胎生产企业,并占中国对美轮胎出口的三分之二,“特保”结果将直接影响这些美资企业的利益;其次,美国就业市场将受到明显的冲击。资料表明,中国出口到美国的轮胎主要是在零售市场销售,而据不完全统计,美国目前有200多家轮胎代理商、经销商,43000多个零售店,为10万美国人创造了就业岗位,“特保”措施付诸实施之后,将导致轮胎分销和零售领域近2.5万人失业。关键在于,“特保”并不能引起美国轮胎制造行业就业的增加(目前就业人数为2万人),因为美国轮胎制造商根本无意重返中国轮胎所主打的、利润较少的低端市场。第三,“特保”将导致美国普通消费者支出的增加,削弱美国政府力图振兴汽车产业相关措施的效果。“特保”之后,美国消费者购买一条轮胎大概要增加20美元,4条轮胎就要增加80美元。尤其是,在美国当前经济低迷的环境里,很多人可能因轮胎价格走高而推迟更换轮胎,从而埋下安全隐患。

警醒中国轮胎业

尽管中美轮胎“特保”案划上了一个令中方十分不快的句号,但由此不能不激发人们对中国轮胎业生产与经营现状的拷量与反思。

应当说,中美轮胎“特保”案只是近年来我国轮胎业面临的众多贸易壁垒中的一个。资料表明,到目前为止,全球共有澳大利亚、巴西、秘鲁、埃及、阿根廷、土耳其、南非、墨西哥和印度等9个国家对我国发起过反倾销调查,我国轮胎行业已成为国际贸易中遭受反倾销调查频率较高、次数较多的行业之一,而就在前不久巴西对中国轮胎反倾销调查案中,中方企业败诉被征收100%关税,华南轮胎被逼放弃巴西市场。

国际市场上遭人“围攻”主要源于轮胎业国内竞争的无序与产业结构的不合理。中国国内汽车工业的高速发展刺激了轮胎行业的投资热潮,而在这种热潮的烘托之下,中国轮胎业产能明显过剩的矛盾旋即暴露出来。据统计,2008年中国生产轮胎总量在3.5亿条左右,其中全钢载重胎年生产能力超过7000万条,但国内年需求量仅为4000万条左右。值得注意地是,国内汽车消费的巨大市场潜力也吸引了世界跨国轮胎制造商纷至沓来。由于一些轮胎巨头在品牌、技术和资金等方面的优势,国内利润率较高的轿车、轻卡子午胎市场以及高档子午胎等高端轮胎消费市场基本上被米其林、普利司通、固特异、大陆、锦湖、韩泰、佳通等外资品牌占据,而国内大部分轮胎企业只能进入自行车、货车以及农用车等利润率较低的中低端轮胎消费市场,在国内竞争中处于明显劣势、国内市场份额被挤压的前提下,中国轮胎企业只能利用出口贸易的渠道而寻求突破。

然而,毕竟中国出口的轮胎多为一些附加值低的产品,安全、节能、环保等科技含量高的产品相对较少,无奈最终只能低价出售,其国际市场上的利润也相当微薄。资料表明,目前我国出口轮胎价格均低于各国轮胎平均出口价格,其中乘用胎价格低26%、轻卡胎低21%、载重胎低38%,而这样的价格构成体系不仅被扣上低价产品扰乱市场的“帽子”,同时也为国外反倾销诉讼提供了重要的证据。

特别需要我们高度关注地是,除了贸易性壁垒之外,国际市场上关于轮胎贸易的技术性壁垒正在日渐加高,这种趋势对中国轮胎出口十分不利。资料显示,从2000年至今,共有20多个国家发布了50多个关于轮胎的技术法规、技术标准和合格评定程序。目前,全世界已有50多个国家实施了绿色标志制度,欧盟国家实施的绿色认证标签涉及到近万种产品。而就在日前,欧洲议会通过了一项决议,从2012年开始,轮胎制造商必须在轮胎上标明其燃油效率、湿抓着力和滚动噪声,所有轮胎必须按照制度进行分级,性能最佳的为A级,性能最差的为G级。

因此,中国轮胎要想在未来的国际市场上赢得更大的生存空间,必须加大行业与产品的整合力度,以集团化规模获得与国外品牌抗衡的实力;与此同时,轮胎企业应当加大研发投入,提升产品的科技含量与竞争质量。另外,我国轮胎业应当研究市场动态,积极开拓市场营销网络,改变目前主要依赖美国市场和出口结构相对单调的格局。▲