和谐社会构建过程中关于完善转移支付制度的思考

杨　静

摘要：在和谐社会构建过程中，政府间和谐的财政关系是其重要组成部分，其政府间财力调节的重要办法——转移支付制度，发挥着重要作用。有效的政府间财政转移支付制度，对促进公共财政体系更好发挥职能，对区域经济的协调发展，具有重要作用。我国在政府问事权、财权界定不清的情况下，具有一个高效运作的财政转移支付制度体系十分必要，是政府间财政关系的“粘合剂”。

关键词：和谐社会；转移支付制度；税收返还；事权；财权

随着市场经济的发展，我国社会的经济结构发生了重大变化，建立符合市场经济要求的新结构。当前呼吁构建和谐社会，对于不适应当代经济发展和国家建设的制度要及时的改革完善。作为中央财政进行宏观调控的重要工具，政府转移支付制度是改革的重要组成部分，只有形成一套公平、合理的转移支付制度，才能为全社会提供大致均等化的公共服务，解决政府间纵向不平衡和横向不平衡的问题。

一、财政转移支付的内涵

政府转移支付是指一个国家的各级政府之间在既定的职责、支出责任和税收框架下，财政资金的无偿转移。转移支付是中央政府实现财政均等，贯彻特定政策意图的重要财政手段。

我国现行的政府间财政转移支付制度是“分级包干”体制下的转移支付和分税制中提出的转移支付的混合体，主要包括以下几种类类型：

1体制补助(或上解)。包括中央政府对地方政府的体制补助和地方政府对中央政府的体制上解。其具体的实施办法是先确定各地方的收支基数，对支出基数大于收入基数的地方，中央按其差额给予补助；对支出基数小于收入基数的地区，则将其差额上解中央。设置体制补助的目的主要是为了缩小各地区之间的差异，对富裕地区实行上解，而对贫困地区则进行补助。

2年终结算补助或上解。为了保持财政体制的相对稳定性，中央财政在每个财政年度结束后，对一些由于体制变动、中央新出台的措施等因素引起中央和地方财力转移，以及因中央与地方相互交叉收支和因政策变化而对地方收支所带来的影响通过财政结算进行调整，调整的结果既有中央对地方的补助，又有地方对中央的上解。

3专项补助。即中央财政向地方财政的专项拨款，它是中央财政掌管的财力，根据特定用途及地方的特殊情况，由中央财政拨付给地方财政的专项资金。

4税收返还。这是1994年推行分税制时为保证地方的既得利益所确定的财政资金的分配方法。具体做法是：以1993年为基期年，按照分税制规定中央从地方净土划的数额(即消费税+75％增值——中央下划收入)如数返还给地方来作为1994年的返还数额。以后年度，在1994年的基数上逐年递增，递增率为当年增值税和消费税平均增长率的30％。

5公式化的转移支付制度。它是1995年起实施的一种新的分配方式。这种方式主要采用数字公式来估算地方财政能力和支出需要，以决定中央对地方的转移支付，它是我国财政转移支付制度规范化的一个重大进展。但由于支付额度较小，仅占中央财政收入的0.5％左右，与实际转移支付需要相差悬殊，所以其作用甚微。

在分税制财政体制下，转移支付在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺口、提供均等化公共产品、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。要达到转移支付制度促进地区间基本公共产品和基本设施建设均等化的基本目标，就要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。作为宏观财政政策的基本中介参数，政府间财政转移支付制度对我国宏观调控体系的优化和经济的区域协调发展起到了明显的调节与推动作用。

二、我国各地区发展和财政转移支付制度存在的主要问题

目前，我国政府间转移支付有相当规模，如2005年中央给地方政府转移支付11600多亿元，占中央支出的57％，占地方财政总支出的46％1。近十年来我国转移支付制度的实施，对推动分税制的顺利实施，促进欠发达地区经济社会的发展，维护国家机关的正常运转，推进农村税费改革等发挥了重要作用，但也还存在不少问题，不利于进一步构建和谐社会。

1转移支付的目标不够明确。财政转移支付运行的目标应该是兼顾横向平衡和纵向平衡，为各地区提供基本的公共产品和公共服务，为构建和谐社会打下坚实基础，但近几年的实践效果并不理想。从横向看，与1993年包干体制下的地区财政差异系数相比，近年来地区间财政能力差距出现了日益扩大的趋势，人均财政收入相对变异系数2在1993年为115.02，2005年上升至145.36。从纵向看，由于我国转移支付制度只明确了中央与省一级规则，省以下统一规则缺失，而且，分税制后客观上财政集权趋势被下级政府层层强化，呈现出财政风险向中央财政集中、基层财政困难与负债运行矛盾并存的现象。

2转移支付制度缺乏统一的方法，受包干体制影响很大分税制本来应该结束包干财政体制下转移支付五花八门的局面，形成全国规范统一的新格局，但是我国中央政府为了保护各地的既得利益，分税制就保留了原包干体制中央对地方的补助和地方对中央的上解部分，这就没有从根本上触动长期以来形成的地区间财力不均问题，仅仅是原有的财力分配的一种变形。

3转移支付结构不尽合理专项转移支付比重较大。一是虽然根据国际经验，专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是，在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下，一些困难地区存在专款被挤占娜用的现象。二是要求地方政府安排配套资金，加重了地方财政负担。三是专项转移支付的立项审批不规范，也缺乏对资金使用的监督手段。

4转移支付总体缺乏规范性。一是相关立法、制度规范工作滞后，对转移支付资金的监督缺乏法律基础；二是我国转移支付资金分配和使用时，决策方式、具体分配数额和资金使用方向缺乏透明度，不公开，人为因素大，致使资金使用效率差；三是缺乏对资金的追踪问效机制，大量存在挤占、挪用、截留、沉淀现象，甚至用到一些“政绩工程”、“形象工程”上。而我国对几千亿转移支付资金的管理，却只有一个由财政部制定的行政色彩非常浓厚的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》，缺乏科学确定转移支付的规定，支付的自由性和随意性非常大。

5省级以下规范化转移支付制度尚未建立。现行分税制虽然形成以定额补助、税收返还、专项补助和结算补助等为主要内容的政府间转移支付制度，但不够规范。第一，采用基数法核定地方收支欠科学。基数法把财政包干体制形成的各地区财政负担不合理和财力分配不公平的状况固定化了，并将其弊端移植到了新体制中来，这种核定方法不能反映各地区收入能力与支出需求之间存在的客观差异。第二，税收返还不规范。具体表现在，只讲返还额，没有投向的规定，中央的宏观调控政策难以实现；税收返还基数的确定和中央税收增量返还比例“一刀切”，地区间的苦乐不均现象没有得到

改变，地区差距有拉大之势。第三，专项拨款随意性大，缺乏比较规范的法规依据和测算标准。

三、完善我国财政转移支付制度的几点建议

1明确政府间转移支付制度的目标。建立规范的政府间转移支付制度的根本目标是实现地方公共服务能力或水平的大体均等。从我国现实情况来看，经济发展不平衡由来已久，社会公共服务能力相差悬殊。因此，我们只能将实现社会公共服务均等化作为远期目标。就当前来说，我国转移支付的目标应为逐步调整各地区之间横向不平衡，缩小地区间经济发展的差距，促进区域间均衡发展，确保全国各地都能提供最低标准的公共服务。

2合理划分改府间的财权。我国分税制改革以前中央财政收入占全国财政收入的比重不到40％，中央政府拥有的财力十分有限，无法对地方进行更多的补助；1994年分税制改革以后，名义上中央财政收入占全国财政收入的比重在57％左有，但是由于对1993年中央上划收入要全额返还地方，并且税收返还额以1993年为基数逐年递增，因此，中央财政实际上可以支配的财力也十分有限，如果这种状况得不到根本改变，中央财政将无力对地方进行更多的资金支持。

3科学划分各级政府的事权，为转移支付制度发挥作用创造和谐的环境保障。一是把政府职能真正转变到以服务为中心上来，突出公共服务职能。这样，政府财政转移支付就可以有目的、有方向地投向公共服务领域；克服过去只讲转移数量而不讲投向的盲目性和随意性，有利于提高转移支付的效果。二是要明确各级政府的事权。凡是全国性的方针、政策、长远规划的制定，跨省区大规模的基础设施和重大工程的建设等事权都应归于中央政府，也就是说，对有关国家公共利益的活动进行集中管理应归于中央政府负责；凡是地区性的基础设施、公共工程和重要项目的投资和建设、地方性公用事业的开发等都划归地方政府。只有事权划分清楚，才能根据事权大小、建设项目在经济发展中的地位以及轻重缓急来安排投资去向和税收提留比例。

4加强对转移支付的监督。为了反映全国转移支付的整体情况，增强转移支付的连续性和计划性，便于各方面对转移支付实施监督，有必要建立转移支付的专项预算、决算和滚动式计划，并且按无条件拨款、专项拨款分别编列；其次，根据各类转移支付的特点，相应制定不同形式的监管方式，即无条件转移支付由于是地方固定财力的一部分，上级政府可以不规定其具体用途，专项拨款由于是专款专用，应针对每个项目进行跟踪督办，进行项目验收、效益考核、经验总结等全过程的监督管理。

5进一步完善省以下转移支付制度。各地省以下一般性转移支付制度由于其在经济条件、地理位置、文化背景等方面的具体情况差异较大，故不应采取完全一样的形式，但要使国家的一般性转移支付制度成为一个完整的体系，各地就应该通过努力使省以下转移支付制度与中央对地方的转移支付制度相衔接。近期完善省以下转移支付制度的目标是，充分调动各级政府增收节支的积极性，切实保证基层政权的正常运转，缩小地区差距。完善制度应坚持的原则：一是突出重点，增强困难地区的财力；二是积极稳妥，保证地方财政平稳运行；三是简单、规范，便于操作。

6财政转移支付要有明确的法律保障。为适应分税制财政体制改革的需要，逐步规范我国的财政转移支付制度，我国应大力加强财政法规建设，尽快以立法的形式对财政转移支付的模式、计算方法、监督管理等做出明确的法律规定，以保证转移支付的公正、公平和公开。

由此可见，深化政府转移支付制度改革，建立和完善符合我国社会主义市场经济特点的政府分配关系，提高转移支付资金的经营、使用效益是一项巨大的系统工程，但是只要我们坚持实事求是，开拓创新，与时俱进，从中国实际出发，就能最终实现逐渐消除地区间发展不平衡。