山区贫困县新农村建设村级负债情况调查

牟发兵

近年来,随着新农村建设的深入开展,农民收入逐年增加,农村基层政权日趋巩固,这些变化有目共睹。但与此同时应引起我们高度重视的是,在建设新农村的过程中,新发生的村级债务逐渐显现,村级新的债务链、“三角债”逐年膨胀,长此下去,将引发新一轮债务增加高峰。为了将党中央、国务院提出的建设新农村这一战略决策落实好,从根本上防止和化解新农村建设产生的新债务,本文以湖北省竹溪县为例,就新农村建设过程中村级负债的现状、成因及对策,提出一些看法和建议。

现状

竹溪县位于鄂、渝、陕三省市交汇处,地处秦岭南麓、巴山北坡,东屏荆襄,西控川陕,南连蜀渝,北枕汉水,是连接华中与西南、西北地区的重要通道,素有湖北西大门之称。县境版土3310平方公里,辖七镇八乡293个行政村,总人口36万。

该县是新时期国家扶贫开发工作重点县,在新农村建设中,县委县政府把发展绿色支柱产业、乡村道路整治、小农水、安全饮水、农民培训转移等项目,作为支持“三农”可持续发展的重点,逐年加大公共财政资金投入,农村基础设施逐步完善,生产生活条件和人居环境正在得到改善,农民收入连年增长,去年全县农民人均纯收入达2404元,财政收入1.2亿元,农村贫困、低收入人口减少到8.9万人。

经调查,该县新农村建设村级负债主要表现在村级办公活动场所建设、村村通水泥路、农村安全饮水、节水灌溉等惠民工程项目方面。据粗略统计,近5年这4大工程项目增加村级负债5889万元,村平20万元。

1.村级办公活动场所建设项目负债373万元。

按照上级组织部门安排,全县村级办公活动场所建设分两批完成, 计划新建91个、改扩建87个村级办公活动场所。其中第一批新建52个村、改扩建69个村,第二批新建39个村、改扩建18个村。建设村级活动场所总建筑面积22535平方米,其中新建面积14170平方米、改扩建8265平方米。总投资918万元,其中新建资金666万元、改扩建252万元。

该县新建91个村级活动场所安排资金666万元,其来源是:省里补助409万元,市级补贴31万元,县级配套105万元,村级自筹及社会捐款122万元。该县从2006年开始建设村级办公活动场所,截止2008年底,已拨付545万元。

完成全县村所建设项目,按计划共需918万元,实际已下拨到位545万元,还有122万元村级自筹及251万元改扩建资金至今尚无着落。这项高达373万元的资金缺口,今后将成为村委会或农民的沉重负担。

2.通村水泥路建设项目负债5056万元。

竹溪县通村水泥路建设从2004年开始,截止2008年底,全县已累计完成273个行政村的通村水泥路建设工程,村组公路总里程已达1367公里,完成村道投资额24265万元(平均每公里造价17.8万元),除省市县三级财政补助13580万元、村民一事一议和社会捐资投入5629万元外,目前尚有5056万元债务待清偿,平均每村负债18.5万元。

3.农村安全饮水负债160万元。

竹溪县2005年～2006年完成1万人口的农村安全饮水工程,投资额受益人均358元～360元,总投入近360万元,省里补助按人均150元,即扶持经费150万元,相差210万元。2007年完成1.8万人口安全饮水工程,总造价650多万元,省补标准按人均240元共计拨款432万元,仍相差218万元。2008年又完成1.8万人口安全饮水工程,总造价720多万元,省补标准按人均246元共计拨款443万元,仍相差277万元。

以上四个年度农村安全饮水工程资金缺口共计705万元,经多方努力,通过采取乡镇补贴一点,自来水厂承包人资助一点,大多数受益农户交自来水报装费等措施,截至目前仍有160多万元的债务压在项目村。主要原因是部分贫困农户无钱交报装费,导致收款计划完不成,形成村级新负债。

4.农业灌溉工程负债300万元。

该县从2004年开始实施“小农水”和节水灌溉工程。两次维修东干渠共3400米,按每千米40万元标准拨款136万元,实际总投资190万元,缺口54万元。由9个受益村分担,村平6万元。

节灌工程至2008年底共完成田间砼U型渠系102公里,平均每公里造价8万元,总投资816万元。补助标准每公里6万元,合计612万元,但目前仅拨款570万元,相差246万元。此项资金缺口主要是开挖渠沟、砌坎石料和人工费开支,由村里负担。

成因

(一)上级补助少,县级基本无补助,村级欠账多。

1.村级活动场所新建补助只占造价的30%,每建一处村集体负债7万元左右。龙坝乡19个村,已建村级活动场所13个村,其中新建8个、维修5个。上级组织部门按新建5万元、维修6000元标准补助经费。该乡党委副书记、副乡长汤莉算账说,除了维修村级活动场所基本不欠账外,新建的8个村都有债务。经多方补窟窿,截止目前全乡村级活动场所建设尚未消化的债务有20多万元。

2.通村水泥路建设补助标准低,村村背负债务。龙坝乡是通村路建设先进乡,近4年17个村共修通村水泥路128公里,按每公里路面13.5万元招标发包,路基处理每公里3万元计算,平均每公里造价16.5万元,总投资2100多万元,其中省市县财政补助1088万元,社会捐款380万元,村级欠账632万元。通过多方筹资,目前仍有100万元左右的修路债务压在村委会头上。

3.农村安全饮水工程引发村级“债务风险”。中峰镇党委书记王国荣说,柏杨树垭村去年实施安全饮水工程,水务部门按受益人口人均补贴147元计算,拨款16万元,实际开支26万多元,缺口10多万元,除受益农户出资不到5万元外,还剩5万多元债务留在村委会。汤家坝村安全饮水项目投资32万元,上级补助12万元,缺口20万元,250户受益农户出资5万元,尚有15万元负债由村委会承担。

4.农村节水灌溉工程,每修1米,村级负债20元。蒋家堰镇镇长付青英说,该镇被列入“万吨贡米基地”项目乡镇,配套建设田间U型灌溉渠系,县水务部门扶持修渠材料,派施工队免费铺设。村里只负担开挖渠沟和衬砌石岸,每米补助80元,实际开支平均每米超过100元,这样每修1米U型渠,村级负债20元。全镇已修U型渠25000多米,村级背债50多万元。

(二)村级为赶政策“末班车”上项目,补助经费不足,带来新的负债。

为争取通村水泥路建设补助资金,解决村民出行难,许多村民认为“错过了此船无好渡”,对修建致富路的热情十分高涨。在“谁积极性高就扶持谁”的口号鼓励下,一些尚未纳入村村通水泥路年度计划的村,为了抓住新农村建设的大好机遇,宁可负债也要硬着头皮坚持搞建设纷纷开工上马。中峰镇邓家坝村党支部书记段家祯说,2005年修通村水泥路2500多米,还一鼓作气自行修了村组水泥路700多米,国家按每公里8万元补助计划内的通村路,村组路由于未能列入通村路计划,经多次争取,县里补了8万元。去年该村又修了村组路300米,仍属计划外,但只争取到2万元补助款。仅水泥路一项,该村就负债27万元。

超计划上项目不仅带来政策性补助“寅吃卯粮”,还使村级欠债更多。2008年市级下达竹溪县通村水泥路建设计划任务250公里,实际开工295公里,到年底完成通村水泥路252公里,超年初计划的18%,应给补助资金2772万元,截止目前已到位兑现2520万元,尚有252万元待拨付。

(三)项目建设上级只给“买马钱”,缺少“配鞍费”,项目配套经费和相关辅助工程开销成为村级新债务。

通村公路、节水灌溉、安全饮水等新农村建设项目,国家补助限定范围,诸如路基开挖处理费用,U型渠开沟衬砌等所需材料、人工费支出较大。“一事一议”筹资投劳有政策限额,造成资金缺口越来越大,群众说,村级负债是“下雨披蓑衣——越来越沉重”。例如,龙坝乡廖家岭村修建1.4公里村组水泥路,图纸资料费1120元、道路建设公示牌200元,这1320元由村里出钱负担。

(四)宣传引导不够是造成债务增加的又一个重要原因。

新农村建设内容丰富,包含经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和基层组织建设等,作为地方基层政府必须结合实际,制定出符合地方特色和群众心愿的整体发展规划,加大宣传动员力度,引导全社会的力量广泛参与。在实际工作中,农民主体作用没有充分发挥,对一些社会公益事业建设存在依赖等待思想,“一事一议”筹资虽然按程序批准,但由于部分村民常年外出务工交款不及时,加之少数村民因公益性事业不能直接受益,拖欠“一事一议”资金,造成有限的资金难以按时收齐,村集体组织无法弥补工程预算缺口,形成新债。再加上各村都把通村水泥路、生态家园、安全饮水、农田水利基本建设作为新农村建设首选项目,在上级没有建设指标和资金来源的情况下,不是量力而行,而是一哄而上,全面开花,很多村因为资金投入不足,降低通村路建设质量,达不到上级要求标准,不能通过省市验收,得不到上级补助,从而产生新债。此外极个别村在有些项目建设中,超计划超标准大搞 “面子工程”,加大了建设成本,人为增加了一些新的债务。

(五)新农村建设资金整合难,监管不到位,使用效益不高,有限的资金难以发挥最大效益。

一是新农村建设资金来源于多个部门,投入渠道分散,受部门工作重心和利益机制影响,难以有效整合投向群众关注和需要的重点项目,难以发挥资金的集聚效应,导致形成新增债务。二是对新农村建设的各类物资、扶贫资金监管不到位,有限的投入被挤占、挪用,导致部分“民心工程”变成“半拉子”工程,最终形成新债。

(六)新农村建设成本逐年加大,涨价因素加重了村级负债。

以通村水泥路为例,改造、新修通村水泥路平均每公里建设成本由起初的13~16万元,增加到现在的19~24万元,材料和工时费涨幅达60%以上。村道公路、节灌工程等项建设占地费、拆迁建筑物、青苗赔偿、损坏村民财产补偿等也随行就市加码,这些都要村级出资负担,大大增加了新农村建设的项目成本。

(七)农村达标升级活动方兴未艾,不仅村干部疲于应付,还引发新的债务,加重农民负担。

不少重点村、项目村反映,相关部门要求达标,给的经费太少甚至无经费,要村里花钱做牌子、买软件、建档案、印发资料、办宣传栏,村里没钱就东挪西借,应付检查达标验收,留下新的债务尾巴。

对策

新农村建设是一项规模庞大、项目浩繁、投资巨大的系统工程,既要抓住机遇乘势而上,又要积极稳妥、量力而行。如何正确处理项目建设、协调发展与负债建设的关系,及时制止山区贫困县在新农村建设中形成新的村级负债,我认为应采取以下对策:

(一)创新奖补机制,加大扶持力度。

加大对贫困山区资金扶持力度、提高项目补助标准,是减少村级项目建设负债的主要途径。实行省管县财政体制后,省级是扶持地方新农村建设的主导力量,因此,在出台扶持地方发展政策时,要因地制宜,区别对待,按不同地区地理区位和环境、经济状况、发展程度等作为参考依据,区分山区与平原、发展较快与相对贫困发展较慢等因素制定补助标准。如在制定通村水泥路建设“以奖代补”政策标准时,应综合考虑各地区地理环境、交通现状、人口和财政收入等因素,确定奖扶标准。此外,要加大对贫困县转移支付力度,逐步清理取消需要县级财政配套资金的政策项目。因为部分新农村建设项目,要求县级财政安排一定比例的配套资金,对于“吃饭型”的山区贫困县来说,无疑是雪上加霜,也难以落实到位,最终形成资金缺口,引发新债。

(二)创新管理模式,提高资金效益。

一是全面推行项目建设“四制”、“三专”管理模式,对所有在建工程项目实行“项目法人负责制、工程招投标制、建设工程监理制、合同管理制”,对建设资金实行“专人、专户、专账”和报账制管理,所有新农村建设资金实行专户储存,建立专账,封闭运行,国库集中支付到项目、到承包人,减少中间环节。做到花钱少、质量好,群众满意,村级少负债或零债务。

二是必须切实做到村务公开。要把村级财务双代管工作落到实处,代管的帐必须对农民公开,农民有权直接了解本乡本村的财务状况,使财务公开不流于形式。村级组织在进行各项事业建设和兴办集体经济时,必须经村民代表大会讨论决定,无权以集体的名义向金融机构贷款或进行民间借款,无权向村民集资。

三是要加快新农村建设资金整合改革步伐,将财政、发改委、扶贫、交通、农业、林业、水利等部门的各类财政资金集中捆绑使用,增加资金总量,提高资金使用整体优势,保证重点建设项目顺利进行。

(三)创新考核机制,杜绝额外负担。

要按照科学发展观的要求,创建适合新农村建设目标的政绩评价指标体系。一是要尽可能减少、压缩达标验收活动,减轻村级额外开支和乡村干部精力负担。二是要改变目前行政体系中“为考核而实施考核、迎接考核、应付考核”的现象。对乡村考评的方式、内容、标准、结果要在所辖区内张榜公布,改变作为法定主体的群众在考评工作时缺位的不正常状况,从而减轻乡村组织因形式主义而不得不付出的财力、人力和物力。必要的检查验收、达标升级活动,按照“谁主张,谁出钱”的规定执行,切勿再加重乡村经济负担。

(四)创新建设机制,坚持科学发展。

新农村建设应坚持“规划先行、统筹兼顾、分步实施、量入为出”的原则。一是要按照新农村建设的要求结合县情、乡情、村情制定切实可行的建设规划,做到循序渐进,切不可盲目挺进。对村级尚未纳入建设计划的开工项目,应清理叫停。制止先斩后奏上项目和搭车上项目,禁止项目村擅自“一主带几拖”扩大建设规模,分散使用项目资金,以防骑虎难下,产生半拉子工程,造成人、财、物浪费。二是要充分发挥农民在新农村建设中的主体作用,依靠财政资金作引导,引入市场机制,增强新农村建设合力。如通过拍卖经营权、建立协会等形式,吸引社会资金,增加新农村建设资金投入总量,减轻政府和乡村投资压力。

(作者单位:湖北省财政厅)