浅论依法治税的必要性及建议

袁贵斌

中国共产党将依法治国、建设社会主义法治国家定为治国方略，表明了我国推进民主法制建设的信心和决心，深入民心。依法治国的核心是依法行政，而依法治税则是依法行政的重要内容之一。就税务机关而言，抓住历史契机，推进依法治税，是当前面临的最迫切、最重要的任务。

一、依法治税的涵义和必要性

依法治税，指依照税收法律来管理税收，全面实现税收的依法征收管理，即在完善税法基础上保证税法的严格执行和普遍遵守。具体来说，应包括以下内容：有健全的税法体系；税务机关依法履行职责，并接受行政、司法和社会监督：纳税人能够依据税法履行纳税义务并依法保护自己的合法权益；与税收有关的主体，除税务机关和纳税人外，其他部门和个人也都要依法办事，既受法律保障，也受法律约束。依法治税的必要性主要体现在如下几个方面：

1社会主义市场经济良性发展的需要

社会主义市场经济是在国家的宏观调控下，强调公平竞争、契约自由的经济体制，因而须有健全的法律作为保障。市场经济也是法制经济，税收作为以国家为主体的分配形式，必须以法的形式加以规范和体现。随着社会主义市场经济的逐步完善，依法治税将越来越发挥重要作用：一是提供发展社会主义市场经济财力基础的重要保证；二是促进公平竞争，建立社会主义统一市场的有力保障；三是有效实现宏观调控，促进经济结构调整的客观需要；四是调节社会各阶层收入，缓解社会分配不公矛盾的必然要求。

2规范行政行为的需要

改革开放三十年来，我国政府在规范行政行为方面做出了不少努力，取得了明显效果，但仍存在许多问题有待改进与完善，如“地方主义”、“政企不分”等行政行为亟待解决。实际上我国社会转型的过程，既是经济体制转型和经济发展的过程，也是政府行政行为规范化建设的过程。依法治税要求政府行政行为包括税务行政行为走上法制化轨道，本身就是规范行政行为的内容之一，必将有力地推进行政行为规范化建设。

3深化税收改革，加强税收管理的需要

“法治、公平、文明、效率”是新时期的治税思想，税收工作必须遵循。当前税收管理矛盾多、问题多、新情况多，需要认真分析研究，探索对策，牢固树立税收“法治”思想就显得尤为必要。只有在税收管理中真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，才能理顺税收工作中的各种关系，解决各种矛盾，才能进一步深化税收改革和征管改革，全面加强税收依法征收管理，实现税收管理法制化、规范化、科学化、制度化。

二、依法治税存在的困难

1税制体系不完善

我国税制采用的是分别立法的形式，对每个税种都制定一个法规，形成若干单行法规，税收具体工作以单行法规为依据。根据税收实践和税收工作的发展来看，现行税制存在如下问题：一是目前的单行税法多为暂行条例、办法等行政法规，由人大立法的税法极少，而且暂行条例“暂行”时间过长，影响其法律效力；二是税收法律体系不健全。现行各单行税收法规重叠交错，互不配套，且修改补充频繁，优惠减免过多，稳定性较差，税赋有失平衡；三是税收管理权限过分集中于中央，地方管理权限也不够明确，不能以税来平衡地方财政预算，导致地方以费代税，以费挤税，加重了纳税人负担，也影响了中央财政收入；第四，税法与其他部门法之间缺乏联系与互补，导致银行、工商、司法等部门在如何配合依法征税上存在“以法制法”的不合作现象，缺乏法律约束。

2税收整体环境不良

(1)人们的思想观念存在障碍。一方面，由于两千多年封建传统观念的影响，加之民主、法制教育工作薄弱，一些税务人员依法行政、依法治税的意识不强；另一方面，公民本身的自觉纳税意识淡薄，同时，以法维护自身合法权益意识也比较薄弱。因此，要全面提高税务机关及公民的法治意识，要走的路还很长。

(2)有些地方政府领导违法干预税收。在现行财政体制下，一些地方政府领导，为了保持和得到更多的地方利益，对税收工作进行行政干预：一种是地方政府从局部利益出发，越权制定与统一税法相悖的文件，擅自决定减免国家税收或通过各种媒体向社会公开宣布无权作出的税收优惠政策；一种是用隐蔽的方法违规减、免、缓国家税款。两种现象的存在，严重干扰统一税法的执行，给税务机关造成巨大压力，依法治税受到阻碍。

三、推进依法治税的对策和建议

1完善税法体系，保证有法可依

尽快制定税收基本法应是当务之急，有了基本法，才能消除随意性，建立起具有权威性的税收制度，有利于进一步确立税法体系与宪法和其他法律的地位关系。税收基本法应明确立法宗旨、基本原则、税务组织机构、税收立法权划分、征纳双方的权利和义务、行政协助、税务司法等方面的内容，作为单行税法的制定、完善依据。尽快健全税收实体法和程序法，一是单行税收法律的制定要以科学的设立税种为基础，明确主体、客体、税率等内容；二是提高适应形势发展的暂行条例、补充规定的法律级次，由人大以法律形式颁布，提高税法的强制性和稳定性：三是修改征管法，征管法的部分规定已不适应形势发展或与其他法律有矛盾，必须作相应修改，适应征管改革和社会发展的需要。

2以“依法治权”为突破口，保证税务机关行使税收管理权限的独立性

依法治税贯穿于税收工作的全过程，保证税法贯彻执行即有法必依，无疑是最重要的一环。因为最好的制度不去贯彻落实或者在贯彻落实中走样都是空的。从某种意义上讲，有法不依比无法可依对税收法制建设的危害更大，实践中，税法的贯彻执行受“权”干扰很大。这里的“权”包括两方面内容：①税收立法权；②地方党政部门的行政权。依法治“权”就是要使前者有明确合理的划分，使后者对税收的违法干预受到有效的制约。关于税收立法权的划分，税收征收管理法已有明确规定，但仍有不少地方自定章法，擅自制定、解释税收政策。究其原因：一是各地执行统一税法的法治意识差：二是税权划分不甚合理，税权过分集中。地方政府的随意减免税只会破坏公平竞争的法制环境，给国家造成巨大损失，惊动全国的“金华案件”就是地方政府违法干预税法造成的恶果，教训深刻。

3以“依法治税”为重点，狠抓税务机关的高效廉洁

依法治税最重要的任务要靠税务部门去完成，具备过硬素质的干部队伍是承担此项任务的前提。现在人民群众感到切肤之痛是。行政机关(包括税务机关)的权最大，事最多，法制化程度却较低，造成行政权的公正性、合理性相对薄弱。如何直面现实，采取得力措施，达到带好队、收好税的要求，是依法治税的关键所在。

4加强稽查，重点打击

税收稽查是税收征管工作的“重中之重”。针对涉税违法犯罪逐年增多的现象。不采取得力措施，将危害税制改革成果。破坏正常税收秩序。加强稽查首先要充实稽查力量，规范稽查行为，提高稽查人员素质。税务稽查人员的总数要达到基层征管人员的一定比例，直接征收单位的稽查人员比例也要达到总局要求的比例。在保证人员数量的基础上，通过抓培训、抓考核，提高稽查人员的素质。其次是建立二级专业稽查体系。即专职的稽查机构与征收单位的稽查部门二级体系，进一步明确职责，理顺关系。再次是实行税务稽查的专业化。税务稽查系列要依据税务稽查工作规程的要求，进一步完善稽查选案、稽查实施、案件审理、处理决定执行四个环节的专业化分工。最后要建立科学的稽查规程。要按照税收征管业务规程的要求，严格规范操作程序，建立健全人工与计算机相结合的科学选案指标体系，有的放矢地进行重点稽查。

5继续深化征管改革，为依法治税打下坚实基础

征管改革的最终目的是依法治税。要继续推进税收工作的“两个转移”，提高征管质量和效率，完善征管措施，切实保证征管到位。规范所得税征管，推进企业所得税的征管改革，完善申报制度，尤其是要强化个人所得税的征管；税收征管改革许多内容，也就是依法治税所应包括的内容之一，征管改革的不断深化将为依法治税打下坚实的基础。

依法治税是一项庞大复杂的系统工程，在实现税收管理法制化、规范化、科学化、制度化的过程中，需要不断研究新情况，解决新问题，我们既要充分认识该项工程的艰苦性和渐进性，又要坚定信念，真抓实干。我们相信，随着我国民主、法制建设的大力推进，法律至上观念的进一步确立，严格依法执法和自觉纳税意识的加强，以及和谐税收环境的建立，依法治税的光辉明天指日可待。