海南高校学生申诉处理规定的立法完善

宋　强

【摘 要】为保障我省大学生的申诉权利,保证申诉处理程序和结果的客观公正,我省教育厅及各高校相继出台了申诉处理的《规定》。但这些《规定》只对基本问题作了原则性规范,在保障学生权利、保证程序和结果公正等方面存在诸多不足与遗漏。本文在分析其原因基础上,有针对性地提出了具体完善措施。

【关键词】高校学生 申诉处理 完善

一、我省高校学生申诉处理立法现状分析

高校学生申诉,是指高等学校的大学生在接受教学管理过程中,对学校给予的处分或处理不服,或认为学校和教师侵犯了其合法权益而向有关部门或机构提出重新审查、审议的制度。

海南省教育厅根据我省实际,于2006年2月15日颁布了《海南省高等学校学生申诉处理办法(试行)》,依此办法,教育厅于2006年4月14日成立了“海南省高等学校学生申诉处理委员会”,该机构的成立标志着我省高校学生申诉处理工作的正规化和日常化。同时,海南省十多所高校在此前后也制定和公布了各校的大学生申诉管理《规定》或《办法》(以下统称规定),成立了学校学生申诉处理委员会。我省教育厅及各高校学生申诉处理《规定》的出台和机构的成立,标志着我省在处理学生事务过程中逐步走向程序化和法制化,标志着我省对高校学生申诉权利的高度重视。

但我省高校学生申诉处理的《规定》还存在不少问题,主要表现在以下五个方面:

第一,我省教育厅及各高校制定的《规定》的法律效力太低。按我国《立法法》的规定,教育厅制定的《海南省高等学校学生申诉处理办法(试行)》既不是法规、也不是规章,而只能属规范性文件。省内各高校的《规定》,只能属学校内部规范性文件,其法律效力更低。

第二,我省教育厅及各高校制定的《规定》过于原则、随意性较强,导致实践中难于操作。表现在:其一,条文较少。一般在20条左右。其二,内容简单。各高校的《规定》与教育厅的《海南省高等学校学生申诉处理办法(试行)》基本类同,主要集中在申诉处理范围、原则、申诉处理机构及其人员组成、申诉处理程序等重要问题方面。其三,细致化程度不够。如申诉委员会人员组成,《海南省高等学校学生申诉处理办法(试行)》第6条只是笼统地规定了“省申诉处理委员会由5至7人组成”,“委员由省教育厅分管领导、高等教育处、政策法规处、省教育工委办公室、省考试局等有关部门负责人组成”。至于各部门所占名额、委员如何产生、如何更换没有规定,从而导致委员会组成存在随意性。

第三,《规定》存在矛盾和遗漏。表现在:其一,《规定》之间存在矛盾。如在适用对象上,一方面规定申诉人必须具有学籍,而另一方面又规定,申诉期间不停止原处分决定的执行。如《海南大学学生申诉处理委员会工作条例》第3条规定,“本条例适用具有海南大学学籍的各类学生”,第18条规定,“在申诉期间,原处分决定不停止执行”。这对于取消入学资格、退学处理的学生来讲,一旦校方作出这两项决定,即意味着该学生失去学生学籍,无学籍的学生为何能适用该《规定》提出申诉呢?其二,《规定》存在遗漏。表现在三个方面:一是我省及省内高校制定的《规定》无一规定申诉委员会及其成员违法的法律责任。这就为申诉机构推诿责任、不履行或迟延履行职责提供了可能。二是没有规定不同学校之间学生基于同一事实发生的事件(如在大学城发生的事件),如何协调以保证申诉处理的公正性。三是缺乏司法救济途径。如果学生认为学校或省教育厅的申诉处理复查决定不当或错误的,因没有可以提起诉讼的规定而使不当或错误的决定难于纠正。

第四,《规定》所体现的公正性不足。表现在:其一,申诉处理委员会组成难以代表学生利益。成员绝大多数都是行政领导或管理人员,教师及学生所占比例较小,(如《海南省高等学校学生申诉处理办法(试行)》第6条规定:“省申诉处理委员会由5至7人组成。委员由省教育厅分管领导、高等教育处、政策法规处、省教育工委办公室、省考试局等有关部门负责人组成”。)这必然造成申诉委员会的行政色彩浓厚、学校一方占绝对优势的局面。其二,缺乏法律专业人员参与。目前,我省除海南大学规定法律顾问参与外,教育厅及其他高校几乎都没有此要求,从而使申诉处理委员会在把握程序的公正性上受到限制。其三,回避制度没有确立。除海南大学极为简单地规定了回避外,省教育厅及其他各高校的《规定》均没有规定申诉委员会成员的回避问题,从而无法从程序上保障对学生申诉处理的公正。

第五,《规定》反映出对申诉学生的权利保护不足。表现在:其一,《规定》都没有设置“申诉不加罚”这一原则,(所谓申诉不加罚是指对于学生提起的申诉,申诉处理委员会作出的申诉处理决定不得比原处理决定更重的一项申诉处理原则。)致使部分受处分的学生不愿或不敢提起申诉,导致其不能充分地行使申诉权利。其二,限制学生申诉范围。根据《教育法》第42的规定,学生除对学校给予的处分申诉外,还可以“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉”,而《规定》仅规定了学生“对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分”的申诉,这一变化即意味着学生申诉范围的缩小,学生不能对学校、教师侵犯其人身权利、财产权利的情况提起申诉。

二、造成问题的原因分析

原因有三:其一,受教育部《高等学校学生管理规定》的影响。教育部属我国的最高教育行政管理部门,其制定的《规定》属于部门规章,对地方各教育行政部门及各高校产生约束力,具有示范和引导作用,成为各高校制定申诉处理规定的最重要、最直接的依据。由于它在学生申诉程序规定方面不详细,导致了我省教育厅及各高校参照该《规定》制定的《规定》也不够详细。其二,缺乏实践经验。我省高校学生申诉处理规定颁布的时间大多在2006年及其之后,且大多注明“试行”或“暂行”字样,表明我省高校在学生申诉处理方面还处于尝试与探索阶段,尚无实践经验。对于申诉程序如何设置、如何保障程序的科学、合理、公正还需要进一步探索总结。其三,缺乏足够的理论支撑。在我国高等学校教育管理的理论研究中,学生申诉处理方面的研究属于薄弱环节。我省申诉处理的实践案例较少,关注学生申诉处理的学者也较少,对近年来我省的实践还缺乏细致的总结,没有形成有价值的理论研究成果,难以为我省的申诉立法提供可靠的理论依据。

三、我省高校学生申诉处理规定的立法完善

第一,提高《海南省高等学校学生申诉处理办法(试行)》的效力级别,赋予其规章效力。根据我国《立法法》的规定,海南省人民政府有制定地方规章的权力,建议我省教育厅对原制定《办法》修订完善,通过立法程序,报海南省人民政府颁布,从而赋予其规章效力。同时,适时取消“试行”规定而正式实施。

第二,进一步完善申诉处理委员会。提出七点建议:其一,明确申诉处理委员会的机构组成。建议我省教育厅及各高校的《规定》明确申诉委员会设置主任、副主任、委员,省教育厅申诉处理委员会主任、副主任由厅长或分管高等教育的副厅长担任;各高校申诉处理委员会主任、副主任由校长或分管副校长担任。对未设申诉委员会办公室的部分高校,建议效仿教育厅的做法,在校申诉委员会下设办公室,负责申诉的具体工作。其二,明确委员任期。为保持成员在任期内的稳定性,建议每届任期设置为三年。理由是,委员中的行政人员、教师具有稳定性,三年中不会更换。大学生学习期限虽为4年,但第一年学习任务重且不熟悉学校情况,不能充分履行委员职责,其可以履行委员职责的时间为三年。其三,明确人员构成及产生方式。我省教育厅及各高校申诉处理委员会都应由管理、教师和学生三方组成,教师与学生应来到不同的高校。各方成员的产生应采取民主推选、并经公示程序方为有效。其四,规定委员会成员中必须有法律专业人士、监察部门人士参加,或单独聘请法律顾问。在处理具体个案时,作为委员会成员的法律专业人士、监察部门人士不应缺席,并且他们享有表决权。如属于单独聘请法律顾问情形的,法律顾问应参与,但其不属申诉委员会成员,不享有表决权。其五,明确各方人数。省教育厅仍以本机关相关部门负责人为主,但应增加教师代表、学生代表名额,建议各占2名,故省教育厅申诉委员会成员可设置在9至11人。各高校申诉委员会中的教师、学生所占比例应提高,建议占申诉委员会人数的50%左右,以充分代表学生利益而不仅仅是一种象征。其六,明确成员缺席时的处理方式,可规定,委员无法参加审议时,“不得由其他人员代理”。但申诉处理决定需经委员二分之一以上同意方可有效。其七,明确学校申诉处理委员会的法律责任。即“学校申诉处理委员会应依法履行职责,对申诉处理委员会违反回避制度、申诉不加罚等严重违法而作出的决定,视为无效。省高等学校申诉处理委员会应当撤销该决定,并责令学校重新作出处理决定。对于在规定的申诉处理期限内不作出申诉处理决定的,处理期限届满,原决定视为无效”。

第三,增设相关原则和制度。其一,规定“申诉不加罚”原则。申诉不加罚是效仿刑事诉讼的上诉不加刑原则而设置的一项原则,意在充分保障学生申诉权利的行使,防止错误决定的出现。我省可规定为:“对于学生提起的申诉,申诉处理委员会不得作出比原处理决定更重的决定”。其二,规定回避制度,以保证处理结果的客观、公正。可作如下规定:“在学生提起申诉后至申诉处理决定作出前,申诉委员会成员有下列情形之一的,应主动回避,申诉人及被申诉的机关也有权要求其回避:(一)系申诉人的近亲属的;(二)与本项申诉有利害关系的;(三)与申诉人、被申诉机关的负责人(代表人)有其他关系,可能影响对事件公正审查的。申诉委员会主任的回避由申诉处理委员会以无记名投票方式决定,其他成员的回避,由申诉处理委员会主任决定。回避决定应当在提出回避申请之日起3日内作出。回避决定作出后,应及时通知提出回避的申请人。在作出是否回避的决定前,被申请回避的人员应暂停参与本案件的调查、处理工作。被申诉的成员回避后,应及时依程序补充成员”。

第四,修改、补充相关规定。其一,补充适用对象的规定。我省及各高校都明确申诉处理的《规定》仅适用于“在籍”大学生,同时,明确处理决定一经作出即生效。这必定造成受到取消入学资格、退学处理的学生在无学生学籍的情况下提出申诉而适用《规定》的矛盾局面。建议在决定生效条款后补充一条,表述为:“对于取消入学资格、退学处理决定不服提起申诉的,原决定暂缓执行。经申诉(复查)仍然维持原处理决定的,执行原决定”。其二,扩大学生申诉的范围。目前,我省及各高校的规定是学生只能“对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分”提起申诉,而对学校、教师侵犯其人身权利、财产权利的情况不能提起申诉。这一规定与教育法不符。因而,可作如下补充:“学生对学校、教师侵犯其人身权利、财产权利的情况,可以提起申诉或直接向人民法院提起诉讼”。其三,增加对不同学校之间学生基于同一事实发生事件(如在大学城发生的事件)的申诉处理规定。可表述为:“对于不同学校学生基于同一事实而发生事件的申诉,相关高校应本着公正、合理、分清责任的原则,在充分协商的基础上分别作出申诉处理决定”。其四,规定司法救济途径。从学校处理决定性质看,学校对学生的各项处理决定,属事业单位行为,不能直接提起行政诉讼。但省教育厅的复查决定,已属行政机关的具体行政行为范围,可以提起行政诉讼。同时,对于学校、教师侵犯学生合法人身权利、财产权利的行为,属民事法律调整范围,可以提起民事诉讼。因此,可分别作如下规定:“学生对于学校作出的取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分不服的,应向学校申诉委员会提出申诉;对申诉决定不服的,可以向省高等学校申诉处理委员会提出复查申诉,对复查决定不服的,可依照行政诉讼法的规定提起诉讼。学生对学校、教师侵犯其人身权利、财产权利的行为既可向学校申诉委员会提出申诉,也可依照法律规定直接提起诉讼”。

参考文献:

[1]湛中乐.高等学校大学生校内申诉制度研究(上).江苏行政学院学报,2007,(5).

[2]教育厅《海南省高校学生申诉处理办法(试行)》20条.《海南大学学生校内申诉管理规定(暂行)》18条.

本论文为海南省教育厅高等学校科学研究项目:“海南省高校学生申诉处理相关法律问题研究”的阶段性成果。项目批准书号:Hjsk2008-10。