改革党内基层选举制度的探索与实践

郑　迎

改革党内基层选举制度,推进党内民主,夯实党的群众基础,保证党在农村各项工作中的领导核心地位,是巩固党的执政地位,保持党的先进性,增强党的执政能力的必然要求。“公推直选”是在扩大党内民主的基础上,贯彻群众公认的原则,将党的意图与群众意愿有机结合,促进农村社会主义民主政治建设,加强和改进党对农村工作领导的有效途径。本文拟在对上海市松江区以“公推直选”方式选举村党组织领导班子进行深入调研的基础上,对进一步扩大基层党内民主、改革和完善基层选举制度,增强基层党组织的战斗力、凝聚力做一些理性思考。

一、松江区村党组织领导班子换届“公推直选”的主要做法和特点

(一)主要做法。“公推直选”就是由党员群众公开推荐候选人,通过党员大会直接选举产生新一届村党组织的书记(副书记)、委员。松江区从2008年8月5日至9月27日,在全区111个村中的104个村党组织以“公推直选”方式进行了换届,采用率达到95.50%。经过“公推直选”,产生336名村党组织领导班子成员,其中书记104名,副书记、委员232名,其中女性委员85名(书记9名),占总数的25.30%。新一届村党组织领导班子中,文化程度有大幅提高,大专及以上的有188名,占总数的55.95%,比上一届提高26.76%;平均年龄41.25岁,比上一届下降1.7岁。全区有46个村实现村党组织书记、主任一肩挑,占全区村总数的41.44%。“公推直选”工作主要分“宣传发动”、“制定方案”、“民主推荐”、“确定候选人初步人选”、“确定正式候选人”、“正式选举”、“报请审批”六个阶段。主要程序是:第一步,确定要选举的领导班子的任职条件、职数和候选人的推荐范围,报上级党委、党工委批准后,在党(村)务公开栏及适当范围内公布7天。第二步,召开全体党员大会,党员填写《党员推荐表》,并将党内推荐结果进行公告;召开户代表会(按户籍,每户派出一名代表),户代表填写《群众推荐表》并将群众推荐结果进行公告。根据党员和群众代表民主推荐得票总数的多少(获得的党员推荐票和群众推荐票之和),按职数40%左右的差额比例确定候选人初步人选,列为考察对象,进行公告。第三步,召开全体党员和村民代表参加的会议,组织第二次推荐。党员填写《第二次推荐表》,群众填写《群众建议表》。根据第二次推荐中党员推荐得票多少,参考群众建议,研究拟定委员、书记(副书记)候选人预备人选,委员候选人预备人选的人数多于应选人数的20%,书记(副书记)候选人预备人选数等于应选人数。拟定的候选人预备人选报上级党委、党工委预审后公示7天。第四步,将通过公示并经上级党委、党工委批准的正式候选人提交全体党员大会选举,与会党员进行正式投票选举,直接选出新一届村党组织书记(副书记)、委员。

(二)主要特点。松江区在“公推直选”中主要有以下几方面特点,更好地保障了“公推直选”的有序推进,更好地保障了基层党员的民主权利,充分体现了基层选举的公平、公开、公正原则。

1.宣传发动阶段,加强领导,注重营造浓厚的民主氛围。为加强对换届选举工作的领导和指导,区委成立了由区委副书记任组长,组织部长任副组长,区纪委、组织部和宣传部分管领导为成员的换届选举工作领导小组。成立了由分管副部长和组织部联络员任组长的5个联络组,分别挂钩联系2-3个党委、党工委,着重对村党组织领导班子的现状,以及党员、群众的思想动态等情况进行调查摸底,做到吃透村情,掌握底数。区委组织部还建立了联络员制度,以便全面、及时掌握换届动态,随时汇总、讨论各单位换届选举中出现的情况,有效畅通信息沟通渠道。在加强领导的同时,各有关党委、党工委和村党组织充分运用各种宣传手段和舆论工具,结合党务公开的载体和机制广泛宣传“公推直选”的目的意义、方法步骤,并通过发放书面通知和“告村民书”、召开会议、悬挂横幅等方式,让党员和群众进一步了解实行“公推直选”的目的、意义、方法和步骤,接受“公推直选”的换届方式,以营造良好的换届氛围。为调动党员和群众参与换届工作的热情,确保参与率,各村党组织坚持做到了两个“百分之百”,即书面通知率达到百分之百,书面回执反馈率达到百分之百。通过广泛宣传,营造浓厚的民主氛围,引导党员、群众珍惜和正确行使自己的民主权利,积极参与“公推直选”。

2.制定方案阶段,细致周密,注重体现原则性、科学性。各村党组织根据上级党委、党工委的部署和“公推直选”工作的总体要求,成立选举工作领导小组,结合本村实际,拟定选举办法和工作步骤、具体日程安排,充分体现科学性、可操作性。制定的具体实施方案,坚持原则,细致周密,切实可行。如确定新一届村党组织领导班子的任职条件、职数和候选人推荐范围时,注重严格坚持按章办事的原则;进行两次推荐,确定候选人选时,注重坚持党内外公认的原则;最后的直接选举阶段,注重坚持公开、公平、公正的原则;等等,以确保整个“公推直选”过程体现原则性、科学性、规范性,真正做到公开推荐,公平竞争,公正选举。

3.民主推荐阶段,保障民主,注重激发党员、群众民主意识。进行第一轮民主推荐时,候选人全部由党员和群众推荐,党组织只是将村党组织领导班子的职位、任职条件在全村范围内进行公告,不参与候选人提名,淡化“组织意图”,充分体现党员、群众的意愿。党员、群众参与率较高,普遍超过90%。公布的推荐结果表明,党员、群众对现任村党组织领导班子认可度较高,得票也主要集中在现任村党组织委员上,平均得票率超过80%,远高于其他候选人。此外,确定的候选人初步人选公认度较好,平均得票率在57%以上。第二轮推荐是定向推荐(即党组织书记、副书记、委员是明确的),党员和村民代表参与热情更高,所以整体得票率要高于第一轮。依据党员推荐票数,参考群众建议票数,第二轮推荐中104个村确定候选人预备人选443人,平均得票率在70%以上。

4.正式选举阶段,公开透明,注重保障党员的民主权利。从推荐范围的确定、候选人的初始提名和进一步遴选到最终确定正式候选人,都是根据党员和群众投票所表达的意愿确定,而且每一个阶段候选人的得票情况始终是公开、透明的。同时,确保所有人(包括党组织书记在内)均处于平等地位,能否进入下一轮或能否当选都取决于党员、群众的意愿,充分体现公平性、开放性和竞争性。进行正式选举时,更是邀请村民委员会委员、村民代表、村民小组长、村各类组长和企业代表列席,计票过程实行公开唱票,极大地增强了选举的透明度、公信度,强化了党外监督。这种规范有序、公开透明的选举方式,有效地保障了党员的民主权利。

二、松江区“公推直选”工作取得的主要成效和体会

(一)推进了党内民主建设,增强了党组织的战斗力、凝聚力。“公推直选”的一系列举措,大大增加了党内生活的透明度,充分激发了党员、群众的政治参与热情,让党员和群众直接感受到党内民主的氛围,了解党组织在村级经济发展中的作用和贡献,从而增进对党组织的认可。共产党的干部是为百姓服务的,百姓理应关心党组织的选举,选出自己心目中的好干部,这是党的基层党组织换届选举工作的一个重要转折点。经过党员充分行使权利、群众参与建议选出来的领导班子是党员信任、群众满意、众望所归的,“公推直选”扩大了党的群众基础,进一步增强了党组织的战斗力、凝聚力。

(二)明确了权力来源,增强了当选成员的责任感、使命感。“公推直选”将选人用人的权利直接交给了基层党员、群众,强化了权力来自于党员和群众的观念。在换届选举中,每一位候选人都感受到了前所未有的压力。这种选举方式,在尊重党员民主选举权利的同时,也强化了基层党员、群众对领导班子的监督权,树立了“有为才有位,有位必须有为”的正确导向,让村干部们更清醒地认识到手中的权力来自于谁,懂得了该如何运用手中的权力,强化了宗旨意识和竞选意识,提高了“肯作为”的意识。“直选”产生的村党组织领导班子成员都十分珍惜群众的信任,创造性大大增强。他们更加主动地改进工作作风,注重勤政廉政;更加投入地履行岗位职责,变“要我干”为“我要干”,真心为民排忧解难;更加自觉地加强学习,努力提高履职能力,从而在主观和客观两方面提高了领导班子的整体能力。

(三)拓宽了选人用人渠道,营造了公正、平等、竞争、择优的用人环境。“公推直选”依靠群众选干部,在大多数党员中选村干部,打破了过去组织确定候选人,在少数人中选干部的传统做法,更新了用人观念,拓宽了选人用人的渠道,畅通了党群联系渠道和群众利益表达渠道,形成了一种有利于优秀人才脱颖而出的选人、用人机制。通过党员、群众的民主推荐和公开选举,密切了党群关系,更好地把党的意图与群众意愿有机地结合起来,把一批工作能力强、政治上靠得住、工作责任心强、群众基础好的优秀人才选进村党组织领导班子,促进了村党组织领导班子结构的不断优化。

(四)夯实了党的群众基础,提高了党的执政能力。“公推直选”提高了选举的公信力和透明度,通过“公推直选”产生的领导班子是自下而上推选出来的,而不是自上而下的组织任命,更能体现领导班子成员的个人威信和群众基础,从而扩大了党的群众基础。通过“公推直选”换届选举,干部群众形成了团结一心、共谋发展的良好氛围。通过“公推直选”选举产生的村级领导班子,在群众中的威信更高,凝聚力更强,政令得以畅通,有助于提高党的执政能力,更好地发挥基层党组织的战斗堡垒作用;有助于把村党组织建设成为贯彻落实科学发展观、团结带领农民群众发展经济、全面推进农村改革发展、建设社会主义新农村的坚强领导核心。

三、关于进一步做好“公推直选”工作的几点思考

(一)立足实际,解决好三个关键问题。一是科学合理制定任职条件,解决好“选什么样的人”的问题。村干部关键是要愿意扎根和奉献于农村这块热土,能带领本村发展村级经济,带头致富和带领村民群众共同致富。因此,在设定任职条件时,要紧密结合当地实际,合理设置门槛,真正把“政治上靠得住,发展上有本事,作风上过得硬,人民群众信得过”的党员干部选到村领导班子里来。二是提高行使民主权利的能力,解决好“推好选准”的问题。一方面,组织上要通过科学设置任职条件,严格资格审查、组织考察、民主评议、民主测评等程序,保障候选人的政治素质和任职条件。另一方面,可采取候选人发表参选演说,阐述自己的参选意图和工作设想;召开候选人与党员、群众见面会,党员、群众现场提问,候选人答辩等方式,让大家尽可能全面地了解候选人。同时要注意不断提高党员、群众的自身素质,引导他们正确行使民主权利,客观、公正地把握好推人选人标准,切实做到“推好选准”。三是加大教育、指导力度,解决好“风清气正”的问题。要有针对性地加强思想教育,引导党员、群众增强民主意识,珍惜自身权利,强化依法选举、依法参选的意识,自觉抵制“贿选”等违纪违法行为。各级纪检(监察)机关和民政、司法部门要在党委、政府的领导下,加强协调,密切配合,切实加强工作指导和监督检查,对群众的有关反映,严谨细致地做好调查核实工作,及时制止和纠正选举中的违纪违法行为。在实际工作中,要注意准确把握三种界限,一是党员和群众真实反映情况与故意寻找事端之间的界限;二是党员、群众正当利益表达与破坏选举秩序之间的界限;三是为民办实事与拉票行为之间的界限。严格选举程序和相关制度,明确“贿选”界限,规范竞选行为,加强组织指导和监督,保证选举的公开、公正、公平。

(二)提升素质,妥善处理三种矛盾。目前农村基层民主建设存在着三种矛盾:一是农村党员要民主与党员干部要作主的矛盾。一方面,随着党内基层民主管理制度的贯彻落实,农民群众民主意识普遍增强,要求参与党内事务的积极性普遍高涨;另一方面,由于受传统思想意识和习惯做法的影响,农村基层干部自觉不自觉地在工作中担当了代民作主的角色。二是民主意识逐渐强化与民主能力仍然较弱的矛盾。这对矛盾在农村党员中表现尤为突出,一方面他们强烈要求实践自己的民主权利,另一方面由于受自身素质、利益关系等方面的影响,表现出了民主能力不强的问题。三是讲民主多与讲法治少的矛盾。在推进农村党内基层民主建设过程中,讲民主已经基本成为农村党员的共识,但法治意识还是较弱。要通过各种途径和方法,加强对农村党员和群众的教育,提高文化素养、普及法律知识、增强法治意识,全面提高素质,以增强他们有效行使自身权利的能力;要通过宣传教育,使农村党员干部解放思想,增强民主意识,自觉推动基层民主政治建设。

(三)更新理念,关注三种发展趋势。通过“公推”和“直选”产生的村党组织领导班子不仅要对全体党员负责,也要对全体村民群众负责。一切工作的出发点和落脚点都必须是为全体村民群众服务。透过“公推直选”本身,要密切关注农村基层党建工作的发展新动向:一是由“公推直选”引起的村干部工作方式方法的转变趋势,工作方式要体现对上负责和对下服务的统一,工作内容实现管理、服务、沟通并重等。二是由“公推直选”引发的党内基层民主发展新动向,要求我们进一步落实党员知情权、选择权和监督权的方法和载体。三是由“公推直选”引起的现有党建工作载体的发展和创新趋势,要求我们继续探索、创新党务公开、“三服务、三测评”、党内重点工作通报制度等。

作者系中共上海市松江区委党校讲师、法学硕士

■ 责任编辑:晏蔚青