构建农村社会保障体系促进农地流转

杨长富

提要农村土地承包经营权流转是继家庭联产承包责任制以后,我国农村土地制度的又一次重大变革,对农村经济发展有积极的促进作用,但我国农村社会保障体系尚不健全,在一定程度上限制了农村土地的流转,阻碍了农村产业结构的调整与农业现代化的发展。因此,要发展农村经济,必须建立完善的农村社会保障体系。

关键词:土地流转;农村社会保障体系

中图分类号:F301.2文献标识码:A

党第十七大报告指出:“坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系,按照依法、自愿、有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”然而,土地对农民来说不仅仅只是生产资料那么简单,它同时还担负着农民的社会保障功能。加快农村土地流转,实行适度规模经营,提高农业产业化经营水平和农村土地利用率、产出率,深化农村综合配套改革,加快农村经济发展,构建和完善农村社会保障体系是不可缺少的前提条件。

一、土地流转对农村经济发展的意义

1、解放和发展农村生产力,完善家庭联产承包责任制。十一届三中全会以后,我国农村广泛建立起了家庭联产承包责任制,将土地包产到户,从此农民的生产积极性空前高涨,整个农村呈现一片生机勃勃的景象,被人民公社化所禁锢的农业生产力被释放出来,农业得到了迅速发展。但是,随着农业经济的持续发展,土地家庭联产承包责任制也出现了制约农业进一步发展的问题。20世纪九十年代以来,在我国农村普遍出现了农业生产和农民收入增长困难的现象,要想进一步提高农业单产,一个重要的方面就是要实行土地规模化、现代化、集约化经营,土地流转便成为必然选择之一。通过土地的流转,实现土地的集约化,可以实现农业生产的规模化,既能降低农业生产成本,又有利于先进科技的推广和农业机械化的实行,从而提高农业产量和经营效益;另一方面土地集约化可以促进农业产业化,产业化经营是农民增收的重要途径,分散的经营模式已不适应时代的要求,社会的发展需要在保护农民利益、稳定家庭联产承包责任制的前提下,实行土地流转。土地流转是完善家庭联产承包责任制,进一步解放和发展生产力的客观要求,必然会为联产承包责任制注入新的活力。

2、转移农村剩余劳动力,促进城市化进程。我国人多地少是基本国情,农业人口占了总人口的大部分,农村剩余劳动力向城市转移需要推力和拉力共同发挥作用。拉力有赖于农民工就业环境的整治,如统一劳动力市场、建立涵盖农民工的城镇社会保障体系、农民工的市民化等一系列城乡统筹的制度建设。同时,通过提高农业劳动生产率,走规模化、机械化和产业化道路,推动农村剩余劳动力向城市转移。土地承包经营权流转机制的出台,从农村内部推动了农村剩余劳动力向乡镇企业和城市转移,大量的农村青壮年劳动力离开束缚自己的土地,进入城市,向非农产业转移,不但促进了农村土地的规模化经营,而且促进了城市的发展,加快了我国的城市化进程。

3、生产要素得到合理配置,促进社会主义市场经济的发展。市场经济强调市场对资源配置的作用,如果没有生产要素的流动,那么我们的经济体制就不能称为市场经济。土地是一种基本的生产要素,土地使用权作为特殊的生产要素进入市场,实现商品化经营,这是市场经济资源配置的基本要求。只有赋予农民对所承包土地的转包、抵押、转让等权利,才能实现土地资源与其他生产资料和人力资源的优化配置。土地流转是生产要素实现优化配置的要求,也是提高土地使用与生产效率、降低农业生产成本的重要手段。允许农民土地承包经营权流转,有助于科学合理配置生产要素,实现土地适度规模经营、提高农业综合生产能力,促进社会主义市场经济的发展。

二、目前农村社会保障存在的问题

1、缺乏法律有效保障,政策制度不配套。目前,各地推行农村社会养老保险的主要依据就是1992年民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案》以及各级主管部门下发的业务指导性文件,而《基本方案》已明显过时了,在实践中难以行得通,各种文件又过于笼统和原则。由于没有关于建立农村社会养老保险制度的专门法规,各地农保实践中存在许多困惑。因此,他们在制定本地农村社会养老保险办法时找不到有力的立法依据,只好各自为政,把办法确定为暂行办法,大大降低了地方立法的规范性、长期性和稳定性。

2、保障起点低,农民参保缺乏积极性。《基本方案》规定:农村社会养老保险在资金筹集上坚持“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家政策扶持”的原则,出发点是以政策扶持为激励,但不增加财政负担。当前,乡村两级负债严重,可利用资金非常有限,尽管集体经济较雄厚的村组,其养老金积累在收入分配中所占的比例也是很少,农村社会养老保险中的集体补助为辅就成了空话。农民参加养老保险实际上成了纯个人储蓄积累保险,社会保险退化为商业保险。1992年农保工作开展以来,由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助,国家财政、地方政府也没有给予相应的财政支持,绝大多数普通农民得不到任何补贴,时间越长越没有了积极性,这种资金筹集式的农村社会养老保险实际上变成了一种强制性储蓄,而不是真正意义上的社会养老保险。

按照《基本方案》规定,农村基本养老保险的月交费标准设置有2、4、6……20元十个档次,即使按照最高标准20元每月来算,足额交纳40年,领取10年,按民政部《基本方案》计算,每月可领取养老金80元。据统计,2003年农村人均月生活消费支出162元,在农民养老金制度缺乏通货膨胀和工资、物价指数调整机制的状况下,40年后每月80元的保障金能提供的保障实在太有限了,更不用说低档的保费。可见,现行的保险制度实在无法激起农民参保的积极性。

3、基金管理不完善,增值困难。农村社会养老保险基金面临与城镇基本养老保险基金一样的投资运营问题,当前农村社会养老保险基金主要采取存银行、买定期国债。非常有限的投资渠道导致养老保险基金保值增值困难,难以渡过承诺养老金的支付风险。各地对农保基金的管理和运作过程中,也暴露出不少问题:一是基金管理不规范。县级农保机构集基金的收集、保管、运营和发放于一身,这种负全责的管理方式,既缺乏部门之间的横向监督,又没有上下之间的有效制约,很容易导致地方政府和经办机构失控;二是基金的增值问题。由于缺乏合适的投资渠道,各地农保基金一般采取存银行的方式。但是,近年来由于银行存款利息率的不稳定,再加上通货膨胀的影响,基金要保值已相当困难,更不用说增值。基金收益无保证,给今后的发放工作留下了极大的隐患;三是基金的安全问题。农村社会养老保险基金由县级管理,资金分散、运营层次低,难以形成规模效益,最终导致农保基金的“缩水”,而且存在基金被挪用、挤占的风险,直接威胁到基金的安全。

三、构建农村社会保障体系,促进土地流转的建议

当前,我国农村社会保障体系尚不完善,对于大多数参与土地流转的农民来说,失去土地将面临很大的风险,只有建立和完善农民的社会保障体系,土地才能流转,从而实现规模经营。

1、建立完善农村社会养老保险的法律机制。目前,大部分农村社会养老体制尚未确立,更没有形成法律体系,使农村社会养老工作无法可依。从科学管理的角度出发,加快农村社会养老立法工作,依法建立社会养老制度,明确被保险人的范围、缴纳保险费的原则和标准、获得社会保险待遇的条件及标准,规定社会保险机构对基金管理和监督以及在被保险人的权利受到侵犯时提供法律救助的职能,有法律作为依据,才能对政府、管理机构和被保险人有约束力,避免人为的主观随意性。

2、加大财政投入,同时多种渠道、多种形式筹集农村社会保障资金。我国农村社会养老保险实行的是完全的个人积累制,政府财政扶持缺失,致使制度本身缺乏吸引力。要让农村社会养老保险发展起来,国家必须给予一定的财政支持。在我国,农民是一个防御风险意识和能力较弱的群体,也是为我国经济建设贡献最大而索取最少的群体。多年来,由于工业化建设的需要,农业为工业的发展做出了巨大贡献。据有关专家估计,建国后30年的工农产品剪刀差金额达6,000～8,000亿元,没有工业的回报反哺,传统落后的农业难以向现代化农业转化。建议中央和地方财政预算每年确定一定比例,作为养老保障待遇调整的储备基金,以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步。

鉴于目前的国情和经济水平,财政尚无足够的能力完全承担整个社会保障体系的建设与完善。因此,社会保障基金的筹集应从单一化走向多元化,通过多种渠道、多种形式来筹集农村社会保障资金。比如:①可以将发行国债的部分收益、部分国有资产和国有企业收益转入国家财政,再通过转移支付等形式,支持农民的社会保障体系建设;②国家可采取有力措施,把在现行征地制度之下地方政府低买高卖取得的土地价差的大头拿过来,作为全体农民的社会保障基金;③在有条件的经济发达农村地区,可强化农村集体对保障资金的投入。

3、进一步完善农村最低生活保障和医疗保障制度。最低生活保障是国民应该享有的基本权利,是农民维持生存的最后防线。所以,农村最低生活保障制度应该把受保障对象扩大到全体农村居民,覆盖农村所有的收入水平低于最低生活保障以下的贫困者,包括因病、因灾、因残、因孤等各种原因而造成家庭生活困难的人,这样也有利于统一标准、简化救济程序。同时,应根据各地不同的经济发展水平来确定保障线,防止保障水平过高或过低。在具体实施过程中,可通过实物保障与货币保障相结合的办法来实行。

在新型农村合作医疗的基础上建立农村社会医疗保障制度。目前,对农民及其家庭造成最大威胁的是一些大病、重病,这些疾病的治疗往往要花费农民数年的积蓄,甚至会使农民背上巨大的债务包袱,“辛苦几十年,一朝回到解放前”就是形容农民“因病致贫”、“因病返贫”现象的顺口溜。要想通过农村土地流转来推动农村经济的发展,必须尽快建立农村社会医疗保障制度,解除农民的后顾之忧。根据各地经济发展水平、财政收入、农民个人收入情况,通过确定一个合理的缴费标准,来提高农民的参保率,逐步实现与城市基本医疗保险制度的衔接,最终实现全体国民统一标准的医疗保障。

4、完善农村养老保险基金的管理运营,保证基金的保值增值。基金保值增值是农村社会养老保险事业生存与发展的关键,目前我国农村养老保险基金实行的是县级统一管理,存在基金规模小、增值渠道不畅、管理机构众多、监管成本过多等问题。因此,应尽快完善农村养老保险基金的管理运营机制。首先,建立省、市(县)两级政事分开的管理体制。农村养老基金由省、市(县)共管,省级负责基金管理,县(市)负责基金的收缴和发放;其次,尽快出台基金运营优惠政策,拓宽保险基金的投资渠道,确保基金的保值增值。参照国外保险基金保值增值的经验,随着投资市场不断发展和成熟,逐步放松投资管制,向农村养老基金开放股票市场,其他有价证券市场,并创新更多的投资工具。中央政府每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券,或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率,确定一定比例,经省级人民政府批准投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目;第三,加大基金的监管力度。建议建立一个独立于农村社会养老保险业务管理、基金运营机构之外的、具有权威性和公正性的社会监管机构,以协调、监管和制约相关农保管理部门的活动,规范部门行为,纠正管理偏差,以提高农村社会养老保险的规范化、程序化和法制化程度。

主要参考文献:

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