美国撤兵伊拉克、增兵阿富汗政策探析

金良祥

2009年2月17日,奥巴马宣布向阿富汗增兵1.7万,由此,驻阿美军的数量将达到5.5万,7月16日,国防部长盖茨又称美国2009年派往阿富汗战场的美军人数可能高于原定计划;2009年6月31日,美国根据2008年底与伊拉克马利基政府签署的“驻军地位协议”,从伊拉克城镇撤出战斗部队,完成了第一阶段撤军任务。撤兵伊拉克和增兵阿富汗标志着美国新政府反恐战略调整进入实施阶段,同样是反恐战场,美国却分别采取了撤兵和增兵两项截然不同的政策,引起了国际社会的广泛關注。

美国反恐政策调整是恢复

美国领导地位战略的重要组成部分

撤兵伊拉克和增兵阿富汗是奥巴马政府采取的两大重要战略举措。两者虽然在形式上存在差异,但都体现了小布什总统第二任期后期美国国内开始的政策反思和奥巴马上任初期关于反恐问题的设想。小布什政府第二任期后期,美国深陷反恐困局,民主党以及部分共和党人士的批评促使小布什政府反思其反恐政策,美国总体外交政策逐步回归传统路线;新任总统奥巴马则决心纠正小布什政府在反恐问题上的严重错误,将重塑美国的全球领导地位视为己任。

恐怖主义滋生、发展和蔓延的原因非常复杂。美国等西方国家实行强权政治的政策,引起了世界其他地区,特别是伊斯兰世界的广泛不满,反美和反西方情绪长期酝酿,成为国际恐怖主义横行的外部原因。然而,“9•11”事件发生以后,小布什政府没有对美国长期实施的强权政治政策进行反思,而是接受新保守主义关于恐怖主义原因的观点,即中东地区的极权政府和不民主现象是国际恐怖主义的根源。

鉴于这种对恐怖主义根源的错误判断,美国确立了对中东地区进行民主化改造的战略。为达到这一目的,美国甚至不顾全球主流民意的强烈反对,以单边主义方式,以武力为手段,在中东地区强制推行美国的价值观念。阿富汗战争虽然在最初阶段因为得到了联合国的默认而具有一定的合法性,但就后来美国试图按照西方民主模式改造政权而言,在某种意义上也是一场政权更迭战争。而伊拉克战争则完全是美国民主化中东战略赤裸裸的体现。在伊拉克战争之后,美国一度又将政权更迭的目标锁定伊朗和叙利亚等。

小布什政府的错误政策严重损害了全球安全,损害了美国与伊斯兰世界的关系,也损害了美国的国际形象和软实力。其过于依赖暴力手段的政策,不仅未能消灭“基地”组织及其庇护者塔利班势力,反而使反恐形势趋于恶化;其在中东地区多点出击的政策,特别是发动伊拉克战争,极大地分散了美国的军事力量,使“基地”组织和阿富汗塔利班势力获得喘息的时机,最终东山再起;其在中东地区推广西式民主的战略,触动了伊斯兰国家的核心价值观,引起了包括温和力量在内的伊斯兰世界的不满。

正如奥巴马竞选期间在《外交季刊》上指出:布什政府以过去传统思维应对“9•11”非传统袭击,故而主要采取军事解决办法,这种悲剧性的误导性观点将美国带入了一场根本不应得到授权,也根本不应发动的伊拉克战争;在伊拉克战争以及阿布格莱布虐囚丑闻曝光之后,世界对美国的目标和原则失去了信任。

基于上述认知,奥巴马将恢复美国的领导地位视为己任。阿富汗和伊拉克战争是小布什政府时期美国两次重大的反恐行动,其中伊拉克战争也是导致美国丧失国际威信的直接原因,故而应势成为奥巴马政府重树美国领导地位的新战略的切入点。按照奥巴马本人的说法,美国“将以负责任的态度,将伊拉克交还给伊拉克人民,同时巩固阿富汗来之不易的和平”。当然,撤兵和增兵的最终决定,则是美国权衡两大战场的得失,并对总体反恐形势进行冷静评估的结果。

增兵阿富汗意在防止反恐形势继续恶化

进入2009年,奥巴马政府主要官员相继表达了增兵阿富汗的政策意向。2009年7月2日,驻阿美军在阿富汗赫尔曼德省发动代号为“利剑攻势”的军事行动。美国增兵阿富汗、加强阿富汗反恐力度的政策进入实施阶段。加强阿富汗反恐力度,不仅是坚持正确的反恐方向、重树美国形象的关键,也是防止国际反恐形势继续恶化的需要。

2001年“9•11”事件发生以后短短一个月的时间内,联合国安理会相继通过两个关于国际反恐的决议,分别为9月12日的1368号决议和9月28日的1373号决议。两个决议均认可“以一切手段打击恐怖主义行为对国际和平与安全造成的威胁”,含蓄地授权美国发动阿富汗战争。阿富汗战争也因此成为一场具备一定合法性的战争。当然,国际社会对美国过于依靠军事手段打击恐怖主义、忽视其他手段的做法提出了尖锐批评,对美军过度使用武力造成大量无辜平民的伤亡,进行了强烈谴责。

尽管国际社会对美国发动的阿富汗战争给予了有力支持,但在过去将近八年的时间内,阿富汗反恐战争远远没有取得预期成果。得到美国和国际社会支持的卡尔扎伊政府的有效控制范围仅仅限于首都喀布尔及其周边地区,在阿富汗其他的广大地区并没有实际影响力。更为严重的是,最近几年,随着美国将反恐重点转移到伊拉克,阿富汗塔利班势力强劲反弹,不仅屡屡向阿富汗多国部队发动袭击,而且不断向邻国巴基斯坦进行渗透,使巴阿边境地区成为塔利班和“基地”组织向伊拉克和中东地区进行辐射渗透的新根据地。

奥巴马政府做出增兵阿富汗的决定,主要目的正是防止塔利班和“基地”组织势力进一步发展壮大,防止阿巴边境地区成为一个范围更大的恐怖主义策源地。奥巴马认为,美国必须将反恐精力集中于恐怖主义势力扎根最深的阿富汗和巴基斯坦;同时,只要美国行动迅速、明智审慎、果断,在阿富汗取得胜利是可能的。

经过八年的反恐战争,美国深刻地认识到,美国不可能“在阿富汗建立持久民主和繁荣的经济”,故而逐渐将阿富汗反恐的目标调整为“确保区域稳定和消灭塔利班武装及‘基地组织”。奥巴马政府在阿富汗的反恐目标固然理性下调、决心固然坚定,但能否确保阿富汗“不成为一个发动对美攻击的基地”,则取决于美国能否采取更为灵活的反恐措施,特别是能否运用非暴力手段,削弱塔利班和“基地”组织的思想基础和群众基础。塔利班和“基地”组织,不仅是一支有形存在的恐怖主义组织和反美势力,更有其无形存在——一种极端主义政治思潮和意识形态。过度使用武力,可能会扩大极端势力的群众基础。

所幸的是,奥巴马政府似乎已经意识到采用非暴力手段的重要性。2009年6月奥巴马在访问加拿大前接受加广播公司采访时表示,美国将会寻求更全面、更多的外交途径。此外,奥巴马也已经认识到必须采取整体性的战略,主张在塔利班进行渗透的地区推行有效的发展计划,并将其提升到与孤立塔利班的外交政策同等重要的高度。阿富汗反恐战略能否最终成功,仍将取决于奥巴马政府是否能够将这些设想付诸实施。

撤兵伊拉克是纠正错误反恐政策的需要

小布什总统第二任期后期,美国开始酝酿从伊拉克撤军的计划。2008年12月底,在联合国授权美军驻留伊拉克的期限即将结束之际,美国与伊拉克马利基政府签署了“驻军地位协议”。由于实质内容涉及美军分阶段撤离伊拉克的具体期限,因此,外界常将该文件理解为撤兵协议。

根据该协议,美军将分两个阶段撤离伊拉克:第一阶段,即为2009年6月30日之前,美军将从伊拉克城镇撤出战斗部队;第二阶段,即为2011年12月31日之前,美军将从伊拉克撤出所有部队。2009年2月27日,奥巴马总统进一步承诺将在2010年8月31日之前从伊拉克撤离大部分军队,结束作战任务,留下3.5至5万兵力,负责支持伊拉克政府及其安全部队的军事行动,并最终于2011年12月31日之前撤出。

撤兵伊拉克,主要是美国纠正反恐政策错误的需要。美国以战争的方式推翻萨达姆政权,按照西方的模式建立伊拉克新政权,并将其作为美国进一步改造中东地区的样板。然而,事实表明,尽管美国顺利地达到了“破”的目标,但至今仍未完成“立”的任务。3万亿美元的巨额开支和4千多士兵的生命,没有造就一个安全的伊拉克,反而使伊拉克陷入长期动荡之中,境内自杀性炸弹袭击事件此起彼伏。即使投入更多的兵力,似乎也不能改变伊拉克的安全状况。

造成伊拉克困局的原因是多方面的,其中最主要的则是伊战缺少基本的合法性。与阿富汗战争不同,伊拉克战争完全偏离了正确的反恐方向,是小布什政府“中东民主化战略”的体现。激进和极端反美势力的活动,迎合了部分伊拉克民众反对伊战和美国军事占领的合理需求,故而获得了在伊拉克滋生、生存和发展的必要土壤,并成为伊拉克安全局势持续恶化的基本原因。因此,美国的高调军事存在并不利于伊拉克局势的稳定,撤兵有利于缓和伊拉克民众反美情绪,削弱反美组织的支持基础。

撤兵也是增兵阿富汗的需要。截至2008年底,美军在伊拉克战场的人数约为15万,而在阿富汗战场的兵力约为3.8万,两者相差悬殊,导致阿富汗局势恶化的重要原因之一便是伊拉克战争占用了美国大量的军事资源。在兵源数量短期无法增加的情况下,美国不得不在统筹考虑的情况下,通过撤兵伊拉克,增援阿富汗。

另外,伊拉克安全形势的前景好于阿富汗,也是美国决定撤兵伊拉克的重要原因。相对于阿富汗而言,伊拉克中央政府实施有效治理的条件比较充分。伊战之前,伊拉克已经建立比较完善的道路交通体系,虽经战争,但仍能发挥一定的功能;伊拉克有丰富的石油资源,石油工业已经处在恢复性生产阶段,为政府缓和国内矛盾提供了必要的经济资源;伊拉克已经建立具有一定规模的安全部队,有独立维护安全局势的一定能力。

总而言之,撤兵伊拉克,既有纠正反恐政策错误的考虑,也是基于美国军事存在的消极影响,同时基于美国对伊拉克安全形势比较乐观的判断。但是,随着美国撤兵进程的逐步推进,伊拉克安全形势究竟是朝着良性,还是恶性方向发展,仍是未定之天。种种不确定性因素都有可能对伊拉克安全形势产生消极的影响,比如“基地”组织等是否会加紧向伊拉克渗透,伊拉克什叶派、逊尼派和库尔德人之间的宗教和民族矛盾是否会激化,以及伊拉克安全部队是否有足够的能力维护稳定等。

美国不会放弃在阿富汗和

伊拉克的既得地缘战略利益

毋庸置疑,无论是撤兵伊拉克,还是增兵阿富汗,都是基于奥巴马政府对恐怖主义问题以及反恐形势相对客观的评估,都是服务于重新树立美国领导地位的战略目标,但国际社会也不能因此低估美国在两国谋求地缘政治利益的战略意志。

事实上,从发动阿富汗和伊拉克战争到战后重建,美国政策一直受到强烈的地缘政治动机推动。美国先后推翻塔利班和萨达姆政权,试图按照西方的模式组建两国现政权,并希望建立在“民主”基础上的两国政权奉行亲美的政策,从而成为维护美国在中东、南亚以及中亚地区地缘战略的永久性堡垒。伊拉克处于中东地区的心脏地带,亲美的伊拉克在美国中东战略中无疑有着十分重要的意义,同时,伊拉克也是石油资源极为丰富的国家,直接关系到美国能否确保“石油以合理的价格稳定地供应西方自由世界”。阿富汗则是从南亚进入中亚地区的战略跳板,据守阿富汗,进可抵达中亚,退则可遏制俄罗斯南下。此外,阿富汗也是中亚里海地区油气资源南下印度洋的重要通道。

反恐战争的困局虽然造成了今日美国的战略困境,但在客观上也为美国留下了战略资产——在阿富汗和伊拉克的军事存在既成事实。从长远来看,美国不会轻易放弃这两大战略资产,除非两国已经牢固确立了亲美的政治基础。

2009年6月30日以前,美国已经完成了撤兵伊拉克第一阶段的任务,撤兵计划已经付诸实施,但并不意味着美国的撤兵进程不可逆转。美国一直强调“要负责任”地撤离伊拉克,言辞虽冠冕堂皇,但实际上为美国继续驻军伊拉克预留了空间。如果美国感觉到伊拉克并没有产生一个亲美的政府,特别是,如果什叶派人口占多数的伊拉克最终可能实施亲伊朗而疏远美国的政策,那么美国完全有可能以稳定伊拉克安全形势为由,要求与伊拉克政府签署延长驻军协议,并以军事基地的形式保持其在伊拉克的军事存在。在这种情况下,美国在伊拉克的军事存在,其功能可能逐步从反恐转移到威慑和牵制伊拉克政府。当然,在伊拉克安全形势没有得到根本好转的情况下,撤离伊拉克也是一种不负责任的做法。

从短期来看,增兵阿富汗是美國防止反恐形势继续恶化的需要,但从长期来看,美国在阿富汗的军事力量也将主要以军事基地的形式存在——将分散的美军逐步集中到军事基地,虽不执行战斗任务,但足以对阿富汗政府形成威慑和牵制。同样,如果美国深信阿富汗已经建立了牢固的亲美政治基础,则另当别论。

(作者系上海国际问题研究院西亚非洲研究中心助理研究员)

(责任编辑:李瑞蔚)