纳税人不在场与政府行为失约

张永忠

正是纳税人的普遍不在场,导致了我国政府严重的中央乱收税、地方乱收费。越位、缺位、错位,中央地方间“放乱收死”,滥征乱罚和贪污浪费等行为的失约问题,严重威胁着我国的长治久安。因此,必须积极采取措施,让纳税人在场。

税收是购买公共产品的价款。在公共产品的购买过程中,应当由作为公共产品买方的纳税人选择供货方,决定公共产品的种类、数量和质量,决定价款的数量和付款的方式,由此对作为公共产品卖方的政府的行为形成强有力的制约和控制,使其只能为纳税人提供价廉物美的公共产品,而不至于恣意行事,损害纳税人的利益。但在我国,在这些重要事项的决定中,纳税人普遍不在场,由此使政府行为失去了最基本的外部制约,产生了许多严重的问题。但不论是在理论研究中,还是在改革实践中,人们的关注点主要集中于政府行为本身,就事论事,而问题产生的根源——普遍而严重的纳税人不在场——并未引起足够的重视。

一、纳税人在公共产品价款决定中不在场与中央乱收税、地方乱收费

为了保护自己的财产权,人们建立了政府[1],但政府的建立只能保护国民的财产权不受其他国民的侵犯,并不能保证政府自己不对国民财产权侵犯。要保护国民的财产权不受政府的侵犯,只有靠国民,即纳税人自己。只有纳税人坚决捍卫“政府征税必须要由纳税人同意”这一原则,才可能保护自己的财产权不受政府的侵犯。纳税人对政府征税的同意,在公共产品理论中,就是必须由纳税人决定公共产品的价款,包括价款的数量和付款的方式。在实际的政治生活中,就是纳税人或其代表机构必须真正掌握税收立法权,并对政府的所有法外征收进行坚决抵制,即税收法定,由此真正控制政府的全部财力,从而真正控制政府的行为,使其不能乱收税和乱收费,侵害自己的财产权。但在我国,由于纳税人代表机构的代表能力不足,税法制定权实际为中央政府所垄断,几乎全部的税法均为中央政府所制定,哪怕是作为纯粹形式,纳税人的代表机构——人大的审议批准,都是很少有的。也就是说,在公共产品价款的决定中,纳税人不在场,中央政府征税并不需要作为一方当事人的纳税人的同意,想怎么征就能怎么征,纳税人及其代表机构对中央政府的征税行为不具有控制能力。同样,在我国,纳税人及其代表机构事实上对政府的用税行为也不具有控制能力。这样,不受纳税人控制的用税行为必然造成财政支出的不断膨胀,不断膨胀的财政支出必然要求不断增税,而这一要求必然促使不受纳税人控制的中央政府征税行为失去自我控制,成为乱收税(严格地讲,无人大批准的税收法规依据的征税行为,均为乱收税,而不仅指政府失去自我控制的征税行为)。显而易见,由于纳税人不在场,这种“事关毁灭”的乱收税只能靠中央政府来治理,但要中央政府自己根治这种乱收税,无异于要某个陷入泥潭的人揪着自己的头发跳出来,那怎么可能?

同样的原因导致了地方政府的乱收税,只不过叫费,不叫税,但同样具有强制性,不具有直接有偿性,是实实在在的税。只是乱的程度远非中央乱收税可比,到了“民怨沸腾”(温家宝语)的地步。更重要的是,地方乱收费似乎已成为不治之症。因为纳税人不在场,乱收税的中央政府便成了治理地方乱收费的唯一主体,这实质上是只许自己,不许别人,没有正当性,严厉不起来。更何况,治理的办法不过为费改税,是将地方政府的乱收费变成中央政府的乱收税,中央政府总能因此获益,治理的动机让人怀疑。此其一。其二,在合法财权主要集中在中央的背景下,中央政府不时向地方政府下达一项又一项的临时性任务,总是只给任务不给钱,但又要求“认真执行”、“坚决贯彻”。这等于默许甚至逼迫地方政府想自己的办法,那就是乱收费。其三,在乱收费的治理中,地方政府因为更接近纳税人而在博弈中始终处于优势地位,总可以游刃有余地玩老鼠戏猫的游戏,中央政府只能三令五申,高声呼喊,实际总是无可奈何。

二、纳税人在税款使用决定中不在场与政府越位、缺位和错位

政府的职能仅在于弥补市场的失灵,即提供公共产品,市场能干得了、干得好的事,政府就不应该插手。而需要什么种类的公共产品,数量多少,质量有何要求,只能由作为公共产品购买方和市场主体的纳税人决定,亦即应该由纳税人决定税款的使用,由此将政府的行为限制在弥补市场失灵的范围内。但是,尽管在形式上,我国有预算法,政府对税款的使用要经过人大的审议和批准,并受人大的监督,但政府拥有预算内、预算外和制度外三类资金,纳入预算管理的只有预算内资金和部分预算外资金,大部分预算外资金和全部的制度外资金(无法准确统计)都游离于预算管理之外。预算法又过于简略粗糙,对政府难以形成制约,更遑论控制,而人大时间和能力都很有限,无法对政府预算进行实质性的审议和监督。这一切意味着,由于不完善的政府预算制度对纳税人的放逐和纳税人代表机构代表能力的不足,使纳税人在购买公共产品的种类、数量和质量的决定中实际不在场,税款的使用实际上由政府而不是纳税人决定,不受制约的政府只要多收就可以多用,只要乱收就可以乱用,由此进一步刺激了政府的乱收税和乱收费,导致了政府的越位——代替市场、缺位——不履行职责、错位——为个人捞取政治资本。也就是,政府不是为了纳税人的利益,弥补市场的失灵,而是为了自身利益,甚至个人利益,按照企业的原则行事,热衷于竞争性生产领域的投资,与民争利,干扰市场正常运作,损害市场效率,而对公共产品的提供因为不能盈利而不作为,致使市场无法正常运作,甚至严重浪费税款,乱上“形象工程”、“政绩工程”,为个人捞取政治资本。这些都直接关系到我国改革的成败。

三、纳税人在公共产品供给主体选择中不在场与中央地方“放乱收死”循环

公共产品有不同的类别,政府则有中央政府和各级地方政府等不同的层级。因此,在公共产品的不同类别和不同的提供主体之间便存在多种组合,需要对此做出选择,而这一选择理所当然地应该由公共产品的购买方——纳税人做出。根据辅助原则[2],纳税人理性的选择是,离自己最近的政府就是最好的政府,低一级政府能干得了和能干得好的事,就不选择高一级政府,地方政府能干得了和能干得好的事,就不选择中央政府。这种选择既能充分发挥各级政府的信息优势,也便于纳税人对政府行为的监督制约[3]。但是由于我国理论研究的不深入,政治单一制与财政联邦制的契合性没有被揭示出来,其结果使这种似乎直接与我国自上而下授权的中央集权政治结构相冲突的自下而上的选择,因“不适合我国国情”,自然被自上而下的授权所驱逐。但“在中央集权的政治结构中,地方政府的权力由中央政府授予,地方政府受中央政府的领导和控制,必须严格服从中央的权威……中央政府可以根据需要,收回或扩大授予地方政府的权力,以求在维护中央政府权威和发挥地方政府积极性之间取得平衡”[4]。这意味着,各类公共产品由哪一级政府提供,由中央政府而不是纳税人说了算,各级地方政府只对上级政府而不是同时对纳税人负责。在公共产品供给主体的选择上,纳税人被不完善的中央地方关系制度所放逐,同样不在场,公共产品供给主体的选择因为失去了第三方平衡力量,变成了中央政府和地方政府两方的权力争夺。由此导致的结果是,中央政府和地方政府都变成了机会主义者,其行为都很容易脱离提供纳税人需要的公共产品的轨道,只受自身利益的驱使。在这种情况下,一方面,中央政府总是不免根据自身利益的需要,随时进行权力放收的调整;另一方面,一旦放权,各地方政府便争先恐后,一哄而上,不顾纳税人的利益,只为自己的利益大干特干,迅速形成难以控制的混乱局面,迫使中央政府不得不上收权力。而权力一旦上收,各地方政府则因自身利益受损而不约而同,一哄而下,袖手旁观,迅速出现中央政府独木苦撑的局面,迫使中央政府不得不再下放权力,形成不放不行,一放就乱,一乱就收,一收就死,死了再放的恶性循环。长此以往,这种“放乱收死”的恶性循环不仅无法“在维护中央政府权威和发挥地方政府积极性之间取得平衡”,而且必然使整个经济社会动荡不安。

四、纳税人在征税用税过程中不在场与政府机关滥征乱罚和贪污浪费

作为公共产品的购买方,纳税人理所当然地应对政府具体的征税和用税过程进行监督,但因为税法规定变化频繁,而纳税人并不实际享有信息权,对某一种税是否应该征收、征收多少、怎样征收等基本问题并不清楚,对征税机关是否依法征税,是否滥征乱罚等行为失去了判断能力,无从监督,更勿论抵制。同时,哪怕明知征税机关的行为属于滥征乱罚,但由于我国纳税人自觉纳税的意识不够强,纳税的水平不够高,错漏偷逃的问题比较普遍,能让征税机关随便抓住小辫子,逼迫就范,因而不敢理直气壮进行抵制。同样,由于我国纳税人实际并不享有税款使用的知情权和参与权,也无法对税款的使用进行监督,导致了较为普遍的贪污浪费。

五、结论:必须让纳税人在场

上述分析表明,纳税人不在场必然导致政府行为失约。我国纳税人普遍的不在场,导致了政府严重地中央乱收税、地方乱收费。越位、缺位、错位,中央地方间“放乱收死”,滥征乱罚和贪污浪费等行为的失约问题,严重威胁着我国的长治久安,因而不能不引起高度重视。为此,必须针对纳税人的权利意识不强、不完善的制度对纳税人的放逐、纳税人代表机构的代表能力不足等导致纳税人不在场的原因而采取措施,积极行动,让纳税人在场。

注释:

[1]【英】洛克:《政府论(下)》,叶启芳、瞿菊农译,商务印书馆1964年版,第77页。

[2]阎海:《地方财政自主的宪政逻辑》,载《学术探索》2006年第12期。

[3]李森:《应该分权还是授权》,载《经济体制改革》2008年第2期。

[4]孙关宏、胡雨春:《政治学》,复旦大学出版社2008年版,第78页。

(作者系甘肃政法学院教授)