法规评估的若干问题思考

纪荣荣

近几年,随着社会主义法律体系逐步建立,健全立法制度、提高立法质量成为立法工作的主要任务,法规评估也提上了各级立法机关的议事日程,一些地方也有选择地对一些法规进行评估,取得了一定成效。当我们对法规评估制度进行法理研究时,可以看到还有不少值得探讨的问题。本文旨在对相关问题提出初步认识,以期推进法规评估工作的顺利开展,进而推进地方立法与经济社会全面发展的良性互动。

一、法规评估的概念、主体和性质

关于法规评估的名称,无论是学术界还是实务界在认识上还不尽一致。有的主张使用“法律评估”,有的主张使用“立法评价”,有的认为应当使用“立法评估”,还有的主张使用“立法效果评估”,也有的使用“地方立法质量评估”,但更多地在实践中使用“立法回头看”或“立法后评估”等。通观上述各种名称的使用,从语义上来说,从国家层面使用“法律评估”或“行政法规评估”,从地方层面使用“法规评估”,更能充分体现对法律、行政法规、地方性法规实施情况开展分析评价活动的准确性和概括性。其他名称尽管在实践中也多有使用,但从用语准确、简捷来说,使用“法律、法规评估”更好一些。

关于法规评估概念认识,我们认为:法规评估是指各类主体对出台后的法规的立法质量、实施效果及其影响因素,按照一定的标准和程序,运用科学的方法和技术进行的分析评价。从这里我们可以看出,法规评估的主体可以是多元的,不仅立法机关、执法机关和立法授权的机构等可以开展法规评估,而且其他各类社会主体也可以开展相关工作,进行法规评估。法规评估应属于改进立法工作,提高立法质量以及立法研究和评价性质的。

从法规评估主体具有多元性来看,法规评估的性质也就比较清楚了。对于立法机关、执法机关和立法授权的机构等主体开展的法规评估,评估的内容一般包括立法本身的质量和实施效果,评估主体的性质决定了评估结果必然会对立法和执法产生直接的影响,成为相关法规修改、废止和改进执法的重要依据,成为改进立法、执法工作,提高立法、执法质量的重要参考。对于其他主体如公民、法人或组织等开展的法规评估来说,评估主体具有一定超脱性、专业性特点,法规评估结果相对更为客观、公正,其评估结果对于立法研究,对于立法、执法机关改进相关工作也具有一定参考价值。

从提高评估报告的直接效用来看,法规评估应以立法机关有关工作机构来组织比较合适。实践中有的以立法机关的名义组织评估,这种模式的层次较高,操作起来力度也比较大。但立法机关为立法主体,又反过来对立法进行评价,似乎不是太适当。同时,评估后的结果也比较难处理。由法人、组织或其他机构等开展法规评估,研究性、探索性、客观性可能更好一些,但针对性和指导性可能不足,评估结果能否被立法机关重视和吸纳变数较大,其作为单纯学术研究具有一定意义。因此,为提高法规评估水平,更好地借鉴法规评估的成果,由立法机关有关工作机构与相关组织、科研机构等联合起来进行法规评估,是比较好的一种法规评估模式。

二、法规评估的对象、内容和标准

法规评估的对象一般是已实施的多部法规或一部法规。总的来看,一个地方的所有现行有效的地方性法规都可以成为法规评估对象。但实际上,囿于工作力量和实际工作要求,往往会选择一部或几部法规作为评估对象,这样的评估对象选择思路是正确的。从各地开展法规评估的实践看,也有不少是对单项的法规进行评估。这些法规有一些共同的特点:一是适用范围比较窄,内容相对简单;二是已经实施一段时间,实施有一定效果;三是涉及的执法主体比较单一、明确等。

从近几年各地开展的法规评估看,自2000年以来,山东、甘肃、云南、北京、重庆、福建、上海、海南、浙江、四川、宁夏等省市区先后开展了立法评估,对一部或多部法规的实施情况和社会效果进行评估,其中多数是选择1到3部左右的法规进行评估,评估法规最多的是宁夏。2007年,宁夏回族自治区人大常委会对29件地方性法规进行了评估。从立法工作实际来看,进行法规评估工作量是比较大的,一次不宜对太多的法规进行评估,但如果只选择一部法规进行评估,可能又过于简单,难以总结归纳出全面准确的结果,有失法规评估的真实意义。因此,法规评估的对象每次可以考虑选择某一类法规进行评估,如农业方面的法规、环境保护方面的法规、教育方面的法规、社会管理方面的法规等,这样通过同类多部法规的研究,可以找出一些共性的问题,利用系统性的原理,分析相关法规的成败得失,这样的评估报告具有较强的指导性和针对性,对改进立法工作、提高立法质量、提高法规的实施效果也具有较重要的价值。这样选择确定法规评估对象,也有利于提高法规评估本身的效益。

法规评估的内容和标准应当包括以下六个方面:一是合法性,即法规的各项规定是否与上位法相关规定不相抵触;没有上位法的,应符合相关法律的立法精神和原则。二是适应性,即法规是否适应本行政区域经济社会发展需要,相关制度设计是否与本省实际相符合,在相关社会关系调整中是否发挥作用。三是合理性,即各项规定是否符合公平、公正原则,是否符合立法目的,所规定的措施和手段是否适当、必要,对社会关系的规范是否科学合理。四是可操作性,即法规规定的执法体制、机制、措施是否明确、具体、高效、便捷,是否具有针对性和可操作性,能否有效解决实际矛盾和问题。五是效益性,即运用成本效益分析方法,对一项法规的立法及法律制度实施所需要的社会成本同可得到的收益从量上进行对比分析,权衡得失与利弊。六是技术性,即立法技术是否规范,相关概念界定是否明确,法规的逻辑结构是否严密,条文表述是否简明,用语是否准确等。

三、法规评估的开展和制度建立

法规评估是地方立法发展到一定阶段的产物,是各地改进立法工作、提高立法质量的自觉行动。从实际开展情况看,各地进行评估的主体、标准等也不尽一致,评估尚未步入制度化轨道。这些年地方有一些法规评估的实践,但总的来说,法规评估工作还有待进一步规范,法规评估的实效更有待进一步提高。从做好立法工作看,开展法规评估不仅是提高立法质量的需要,也是相关法律对地方立法的要求。2004年7月施行的行政许可法第二十条规定:行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价;对已设定的行政许可,认为通过本法第十三条所列方式能够解决的,应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价,并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。这一法律规定实质上对各类主体进行法规评估作了指引。2007年1月施行的监督法第二十六条关于执法检查报告内容中规定,执法检查报告包括对所检查的法律、法规实施情况进行评价,提出执法中存在的问题和改进执法工作的建议,这实际上是从执法检查的角度对法律法规评估提出要求。国务院在有关文件中对行政法规、规章及规范性文件的评估也提出要求,2008年出台的《国务院工作规则》规定:行政法规实施后要进行后评估;2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》要求:规章、规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。这些都为地方开展法规评估提供了强有力的法律支撑。

综上所述,开展法规评估可以说是实践中有需要,法律上有要求。这些年一些地方虽然开展了这项工作,但并未形成一种制度,从而使得法规评估始终处于摸索阶段。现在应当总结法规评估实践中的成功经验,借鉴一些国家和地区有益做法,进一步研究和完善法规评估理论,加强法规评估制度建设,使法规评估成为改进立法工作、提高立法质量的一项重要工作。

一是研究制定法规评估操作规程,规范法规评估工作。对业已开展的法规评估实践进行全面深入细致地研究分析,对法规评估的主体、内容、原则、标准、方法、程序、效力等基本内容进行规范,保障法规评估工作的开展。前不久,国务院法制办出台了《关于行政法规、规章立法后评估的指导意见》讨论稿,这对于指导地方法规评估工作也具有一定的指导意义。

二是科学编制法规评估计划,有序开展法规评论工作。编制法规评估计划,有计划、有针对性地对一些法规进行评估是完善立法工作的迫切需要,评估项目的取舍应当选择直接关系民主、影响经济发展和在实施中各方面反映存在普遍问题的法规。在编制评估计划过程中,应当向社会公开征求法规的评估建议。

三是运用科学的评估方法,提高法规评估的质量和水平。法规评估是一项专业性和技术性都很强的工作,需要运用定性和定量方法收集、整理、分析评估信息资料。现阶段不仅定量方法实现了数字化,而且随着社会调查技术和研究方法的快速发展,定性研究方法也逐渐引入了现代科学技术,把定性研究向更加系统、更加精确、更加严格的方向推进,也使得定性研究的过程更加规范、阐释的结果更加客观、研究的结论更加可信。因此,法规评估主体及其工作人员应当加强学习和培训,与评估专业人员共同努力,推进法规评估水平的提高。

四、结语

近些年不少地方开展了法规评估工作,成为地方立法中一大新景观。但由于都处于探索阶段,法规评估的实效并不明显,法规评估工作尚存在不少共性的问题。一是主导法规评估的主体不少是法规制定机关,由制定机关自己来评估自己制定的法规,应当属于内部评估的范畴,其性质定位为改进和完善立法工作比较适当,高估评估的结果有失评估的公信度。二是缺少专业的评估组织和职业评估人员参与,评估标准、方法、程序尚有待规范,评估结果的客观性、公正性也有待提高。三是评估结果多局限于对相关法规得与失的定性描述,缺乏量的分析和实证结论。四是理论研究明显不足,与各地开展的形式多样的法规评估实践相比,立法学界对法规评估的理论研究明显匮乏和滞后,重视程度也不够,直接影响制约了法规评估工作的顺利开展。

当提高立法质量日益成为立法的价值取向时,法规评估实践不断走上前台也就成了立法工作的必然选择。就现阶段法规评估开展的情况看,各方面还应进一步提高对法规评估重要性、科学性和复杂性的认识,坚持用科学的态度、科学的方法开展法规评估工作,提高法规评估的效果,防止走过场和形式主义,努力使法规评估成为提高立法质量的一个重要方面,努力发挥法规评估在促进法律由纸上的文字产品内化为社会成员精神财富方面的应有作用。

(作者系安徽省人大常委会法制工作委员会办公室主任)