试论《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》第三十三条的执法监督问题

王　勇　朱　婧

地处石羊河流域上游的山丹军马场肩负着水源涵养、水土保持、水系供给的重要任务,对祁连山生态环境的保护意义重大。然而地方生态环境执法却在这里陷入了尴尬局面。由甘肃省人大常委会颁布的条例由于属地管辖的问题在这里难以执行,从而使这里以及整个石羊河流域的生态保护面临极为困难的局面。

石羊河是河西走廊三大内陆河之一,流经甘肃张掖、金昌、武威三市,对祁连山地区和河西走廊生态平衡及人民的生产生活有着重要意义。为了规范石羊河流域水资源管理,合理配置流域生产、生活、生态用水,2007年甘肃省人大常委会制定颁布了《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》(以下简称条例),结合石羊河流域实际情况管理流域水资源工作。条例共44条,从管理区域、执行机构、取配水规则、节水和生态保护及用水纠纷处理、违规处罚等方面规范了流域水资源管理制度。

条例中有关生态保护的第三十三条内容为:“流域内严禁任何单位和个人开垦荒地。流域上游海拔2600米以上地区要退耕还林还草,流域沙漠沿线5~10公里区域内要采取退耕、搬迁、封育等措施恢复生态。”我们认为,条例第三十三条的执法监督和落实尤为关键,是条例贯彻落实的重点,也是难点。作为执法监督的难点,体现在诸多方面。我们尝试以石羊河流域之组成部分——山丹军马场的情形为切入点来进行一些初步的探讨,以期对条例的有效贯彻和落实工作有所助益。

一

众所周知,山丹军马场是祁连山国家自然保护区的一部分,是河西地区重要的水源涵养区和生态屏障,对于祁连山及整个河西走廊中部地区的生态环境具有不可替代的作用。马场有林业用地80万亩,占祁连山生态涵养林的8.8%,构成了河西走廊中段祁连山北麓的一道绿色屏障。属石羊河、黑河水系的西大河、马营河、童子坝河发源于马场南部祁连山区,水源主要为雪山融水,年径流量约3.05亿立方米,灌溉着中下游近百万亩耕地,是下游地区国民经济的命脉。马场188.3万亩的大草滩基本属于天然草场,发挥着涵养水源、保持水土、防风固沙、调节气候的重要作用。科学研究证明,在相同条件下,草原土壤含水量较裸地高出90%以上,比农闲地和庄稼地的土壤冲刷量小40~100倍;裸地易遭风蚀,草原提高土壤阻挡风蚀的能力,有效降低近地风速,起到防风固沙的作用。山丹军马场草场状况的好坏关系到石羊河、黑河河源及上游地区水源供给、水土保持和环境状况,对全流域和整体水资源的利用价值产生了重大影响。

然而,山丹军马场的生态系统在近年来却面临着前所未有的危机。历史原因加上人口增长,以及马场由部队交至企业所遗留下的各种体制问题,都使这片土地发生着令人忧心的变化。首先是毁林、毁草种植大面积的农作物,这可以说是从上世纪50年代“大跃进”开始之后的特定历史产物,但在今天,也不能不说与经济利益无关。每年七八月份,这里是一望无际的油菜花海,但是美丽的不一定是美好的,这金色花海下面有多少被开垦的草原?草原面积缩小,涵养水源、保持水土的作用遭到破坏,这对山丹军马场的生态屏障作用造成了巨大的冲击。其次是用水问题。水,在河西走廊及百万人民眼中无比重要。山丹军马场是石羊河水系西大河、马营河等重要支流的发源地。在用水问题上,马场与周边地区人民矛盾重重。几十万亩耕地的灌溉用水严重影响了石羊河水系上游的供水和下游民勤地区地下水水位的回升及生态环境的恢复,形成了“上游挤下游的水、下游挤生态的水”这一恶性循环。第三是过度放牧问题。由于体制不顺、权属不清、监管不严,以及马场周边农牧民的牲畜不断增多,与马场发生混牧、抢牧现象,导致各种矛盾层出不穷。牧区草原畜量过载导致草原退化、森林破坏,植被长期得不到恢复。

温家宝总理在视察民勤时说:“石羊河上、中、下游的综合治理,都要围绕一个水字来进行。要科学合理地利用水资源,把生态建设摆在第一位。”山丹军马场是石羊河流域上游地区重要的水源涵养地区,过度垦植草原的结果是,石羊河上游来水不足,中游农业、工业大量用水,使进入民勤盆地的地表水量大大减少,从而导致超采地下水的状况愈演愈烈。地下水水位下降,加剧了民勤地区的植被破坏、农田弃耕,荒漠和荒漠化土地不断扩大。目前已经形成了“沙漠向农业区推进,风蚀区向耕作区推进,农业区向牧业区推进,牧业区向林区推进,雪线向主峰推进”和植被覆盖率下降、森林面积减少、生物种群减少的生态恶化趋势,其形势之严峻,引起了全国乃至全世界的关注。

二

现在我们回到对条例第三十三条的探讨上。本条内容旨在保护石羊河流域林地、草地涵养水源、保持水土的能力,以维护流域内水系供给充足,从而实现下游地区地下水位的回升和生态环境的恢复。作为石羊河重要支流西大河发源地的山丹军马场,其生态屏障作用也正是体现到了这一点。然而现实状况是,大部分海拔位于2600米以上的马场里,大面积耕地取代了草原、森林,条例第三十三条在这片土地上的执法监督和落实面临着极为尴尬的局面。

条例第二条第一款即“本条例所称石羊河流域是指石羊河干流和大靖河、古浪河、黄羊河、杂木河、金塔河、西营河、东大河、西大河等支流流经的武威市、金昌市以及张掖市的肃南裕固族自治县、山丹县、古浪县和白银市的景泰县区域”。在石羊河流域水资源管理区域的规定上并未列入山丹军马场这一重要地域。那么是因为“石羊河流域”在范围界定上的偏差呢,还是由于立法时的失误?当然,这两点均不是原因。从条例的名称上来看,条例适用范围是“甘肃省”,而山丹军马场虽地处甘肃省版图之内,却不属于它临近的张掖市、武威市、金昌市及其他任何一个市、县(区)所管辖。它没有包含在甘肃省任何一个地方政府的行政区域之内。地方性法规的执行在这片土地上形成了真空状态。山丹军马场究竟权属何方?这有必要从历史的角度做一个梳理和分析。

本文的开头已经介绍过了,公元前201年,霍去病在汉阳大草滩(今大马营草原)驱逐匈奴后,汉朝即在此屯兵养马,此后这里便成为历代王朝的皇家牧场。民国时期,国民政府也十分重视对山丹军马场的控制,长期委派军政官员对其管理和经营。1949年,彭德怀元帅进军西北,按照毛泽东主席“要完整无缺地将大马营军牧场接管下来”的电示,第一野战军派部接管了山丹军马场。1950年,成立中国人民解放军山丹军牧场,先后归西北军区和解放军总后勤部管理。1957年3月,马场交农垦部管理,更名为国营山丹军马场,党政工作接受张掖市委领导。1961年6月,恢复为山丹军马场,由解放军总后勤部和农垦部共同管理。1966年10月至1975年12月,马场由解放军总后勤部青藏办事处军马生产管理局和西安办事处军马生产管理局共同管理。1976年1月山丹军马场移交兰州军区,更名为兰州军区军马总场。1990年代末,为适应社会形势的发展,响应军队不得办企业的通知,山丹军马场由兰州军区整体移交中国牧工商(集团)总公司管理,更名为甘肃中牧山丹马场总场,成为中牧公司一个在甘地方企业。

1949年建国至今,短短60年时间内,马场建制不断变更。这些变化与国家不同时期的政策和建设需求相关,但也凸显了一个问题,就是最终导致马场归属不明。首先是在土地所用权上,我们国家土地归属权有两种,一种是归国家所有,一种是归农民集体所有。山丹军马场归部队直属时土地所有权当然归国家所有;而由军队交企业管理后,马场职工的身份既不是军人(建国以来山丹军马场的职工是部队编制的干部工人,享受与军人一致的身份待遇),也不是农民,最多也只能算是普通的企业工人,所以马场土地的归属自然不能以“农民集体所有权”论。在管辖上,现在的山丹军马场不属于中国版图任何一个地方政府的行政区域之内,它既不属于军队管理,也不属于地方政府管理,其结果是导致法律在属地效力上的困境,从而使这片土地成为地方生态环境执法的盲区。

由于马场并非一级政府建制,所以缺乏独立的执法和监督部门;由于马场不属于甘肃省任何一个地方政府行政区域之内,所以周边政府及相关职能部门更难进入马场进行执法。于是条例在祁连山下、石羊河流域上游便难以得到统一执行。

山丹军马场的权属问题是一个历史问题,甘肃省地方生态环境法规在这里的“执行难”问题也有它的历史渊源。新中国成立之后,为加强国防建设事业,党和国家积极投入人力、物力加快对山丹军马场的恢复重建工作。1952年,在西北军政委员会的主持下重新调整了军马场与临近门源、永昌、山丹、民乐等县的地界之后,达成协议:“无论军牧、民牧地区,今后一律禁止开荒。”同时还规定:“军牧场除种植自食蔬菜以外,不得种植其他作物。”此协议也被称为“五二协议”。但随着场内马匹数量的迅速增长,为缓解军马饲料不足的情况,马场开始开垦草原,种植农作物。随着“大跃进”和自然灾荒的爆发,加之国家“以粮为纲”政策的倡导,山丹军马场及周边农牧民开始大面积的采伐和垦荒。犁铧深深插入草原,耕作着的人们挥汗如雨,享受着征服者的快感和“人定胜天”的喜悦,已经完全背弃了“五二协议”的宗旨。其结果是,大片草原被破坏,军马数量也急剧下降。进入1980年代之后,我军现代化进程不断加快,山丹军马场逐渐失去了为部队提供战马的历史使命,以军马为主的畜牧业开始萎缩,加之职工和家属人口数量的增加,使马场面临困境,为了维持和发展,马场进一步扩大垦荒面积。2001年,山丹军马场正式移交中国牧工商(集团)总公司。作为一家企业,马场不得不接受市场竞争的考验,于是,经济效益成了主要的目标和动力。大马营草原的优质草场逐渐被大面积粮油作物所取代。据资料统计,山丹军马场累计开垦草原55.76万亩,除4万亩耕地陆续弃耕撂荒外,场区实有耕地51.76万亩。这虽然与2008年“两会”期间政协委员郝树声提案中的80万亩有所差距,但其数量仍是非常庞大的。大片的粮油作物破坏了草原原有的生态功能,也耗费了石羊河流域上游地区(西大河)大量宝贵的水资源。在经济利益驱使和生态保护责任之间,山丹军马场的决策天平倾向了前者,于是条例尤其是第三十三条在山丹军马场的执行格外困难。

在权属不明、执法困难的背景下,山丹军马场与周边市、县(区)矛盾重重。在用水上,地方政府指责马场耕地耗水太多,马场指责地方政府不按协议配水给马场;对于垦植草原互相推诿责任;地界纠纷和混牧问题未能得到妥善解决,加剧了马场职工与周边农牧民的矛盾;马场转制后地方民众对马场职工的身份确认存在质疑。改制后的马场实行生产资料承包制,生产经营活动几乎与地方农牧民一致,劳动收入归马场职工所有,但是年满退休后,又享受城市职工的社会保险工资,地方农牧民却没有;对于城市企业工人而言,他们又不享有马场职工承包拥有的生产资料。这样“不平等”的生产分配方式对于周边地区的工人、农民而言是难以理解的。

三

2008年3月,全国“两会”正在召开,温家宝总理健步走入人民大会堂甘肃厅。落座后,总理深情地说:“回家了!我忘不了祁连山,忘不了戈壁滩,忘不了黄河、黑河、石羊河,忘不了胡杨林,更忘不了甘肃的老百姓。”在谈到石羊河流域综合治理问题时,他说:“要科学合理地利用水资源,把生态建设摆在第一位。”石羊河流域的生态环境关系到河西走廊中部三县五市经济可持续发展,关系到几百万人民生存的大问题。地处石羊河流域上游的山丹军马场肩负着水源涵养、水土保持、水系供给的重要任务,对祁连山生态环境的保护意义重大。然而地方生态环境执法却在这里陷入了尴尬局面。由甘肃省人大常委会颁布的条例由于属地管辖的问题在这里难以执行,从而使这里以及整个石羊河流域的生态保护面临极为困难的局面。

要想使条例,尤其是第三十三条在山丹军马场这块特殊土地上切实得以贯彻实施,首先要从强化人大的执法监督工作着手。

解决条例在山丹军马场执行难的问题,需要明确石羊河流域的范围问题。西大河是石羊河的重要支流,而作为西大河发源地的山丹军马场理应作为石羊河流域的重要组成部分。具体措施是,由甘肃省石羊河管理委员会积极与山丹军马场协调,督促马场建立水资源管理部门。该部门享有独立的行政执法权,接受山丹军马场和石羊河流域管理委员会的双重领导,与马场相关部门一起负责水资源的管理和综合治理工作,对条例的执行情况负责。为解决配水用水上的纠纷,马场水资源管理部门有权参加并讨论流域水资源分配原则;马场与其他市、县(区)发生用水纠纷后,先由双方协商解决,协商不成的由流域管理委员会根据公平、合理的原则处理。马场水资源管理部门负责监督、落实山丹军马场内西大河流域上游退耕还林、还草工作。

当然,条例的执行并非山丹军马场一家的事情,人大更要加强对石羊河流域其他市、县(区)执法的监督力度。针对地方政府短期利益驱使下有法不依、执法不严、违法难究的问题,应实行政府生态环境保护责任制,在赋予地方政府管理资源环境职能的同时,规定生态平衡的责任亦由政府承担。地方政府要以身作则,规范自己行政区域内的执法状况,排除地方保护主义的干扰,对于违法开垦草原、采伐树木的单位和个人加大惩处力度,以改变目前破坏生态成本小于保护生态的成本、利欲驱使下对生态环境的破坏愈发严重的局面。只有地方政府切实执行好条例,才能对地位特殊的山丹军马场起到表率作用,否则,“自己不执行何以要求别人”的“抗辩理由”将导致条例无法落实。

执法监督还要做到软、硬件相结合。软件是指法律的执行标准和执法环境。立法不是一蹴而就的,要根据实际情况的变更有所变化。对于条例应作适当修改,明确山丹军马场在石羊河流域的地位和作用,并对以条例中过于原则和抽象的条文予以细化,提高法律的科学性和可操作性。今后的立法应该完善山丹军马场与地方政府协调工作的规定,以期在平等对话的前提下调和长期以来的矛盾,解决各方面的问题。此外,还要加大法律法规的宣传力度,使农牧民及山丹军马场职工对于条例与生态环境保护有一个清晰的认识,同时也有利于强化舆论的监督作用。完善执法监督工作的硬件条件是指应该保障必要的执法技术和执法资金。在技术方面,山丹军马场与周边政府可以借鉴省外甚至国外在水资源管理和生态保护方面的成功经验;此外,应调动各领域专家学者积极研究山丹军马场长期以来的各种问题,以期提出有关解决马场权属和生态困境的理论建议。在资金方面,甘肃省政府应该对山丹军马场的退耕还林还草、草原治理工作提供补贴和投资(由于山丹军马场是一个中央在甘企业,所以长期以来无法享受国家和甘肃省在这方面的资金支持)。此外,要加强对农业建设项目的投资力度,发展集成农业,尤其是鼓励种植节水农作物。

地方生态环境立法在山丹军马场的执法监督工作对维持祁连山地区和整个石羊河流域的生态平衡意义重大,但是,为了扭转河西走廊中部地区生态危机的局面,仅仅做这些是不够的。2008年全国“两会”期间,全国政协委员、甘肃省社会科学院历史研究所所长郝树声提案建议,参照内蒙古部分地区退耕还草的补偿办法,将山丹军马场的2万人员实行生态移民,成立一个由甘肃省政府直接领导的祁连山生态管理机构,切实加快祁连山水资源涵养林的建设步伐。移民对于解决山丹军马场的发展困境和生态问题的确有重大作用。但是大规模退耕后,如何解决马场职工和家属长远的生活出路,依然是比较棘手的问题。加之几十年来几代牧马人在这里奉献了他们的青春年华,他们对山丹军马场有着无法割舍的深情。因此,移民问题不可过于简单化,特别是不能通过自上而下的行政指令来搞“一刀切”。要进行有计划有步骤的生态移民工作,向内输入生态资源,向外输出人力资源。改变封闭性的农牧业发展思路和模式,逐步从外地进口部分口粮和畜牧业饲料;同时用其他社会经济政策积极促进马场农牧业劳动力流转、转移,在招兵、招工、高考等方面可以对马场职工子女在配额或分数线上采取适当优惠政策;国家和甘肃省政府可以常年提供一些劳务机会,鼓励职工家属在二、三产业中就业,从而逐步减少山丹军马场人口,缓解生态压力。

无论是在执法监督还是在生态移民上,都需要建立和完善一系列配套制度,需要一系列立法予以支持和保障。这些都将成为甘肃地方各级人大及政府今后工作的重点。

参考文献:

[1]王红玉:《论山丹军马场的转型与发展》,甘肃省委党校硕士学位论文(2006年5月)。

[2]王勇:《山丹军马场:中国版图中的一块特殊领地》,博客网站“法理图志”(http://images.fyfz.cn/blog/images/)。

[3]李福:《山丹马场天然草原可持续发展对策》,载《草业科学》2003年第9期。

[4]周文馨、张良杰:《祁连山雪线下一个军马场的移民梦想》,载《法制日报》2008年4月20日。

[5]魏志萍:《张掖地区水土保持生态环境建设的现状及对策》,载《中国水利》2002年第11期。

[6]侯东民:《草原人口生态压力持续增长态势与解决方法》,载《中国人口科学》2002年第4期。

(作者单位:西北师范大学政法学院 )