成都探索“土地银行”

陈家泽　周　灵

“土地银行”正在成都市渐行渐近。

6年前,成都市开始自发进行城乡一体化改革试点,2年前,国家确定成都为统筹城乡综合配套改革试验区,成都对改革的重点领域和关键环节有了新的认识和突破。

进入2008年之后,成都经过长达大半年的解放思想大讨论,在土地制度创新和土地资本化问题上取得了重大突破,随即开始探索“土地银行”。

何为“土地银行”

农民土地权益抵押的可获得性,是土地资本化最重要的内容。按照市场经济规则,探索建立区域性的“农村土地银行”,以政府出面组织,把某一区域农民的承包地使用权、农村集体建设用地使用权、以及“拆院并院”之后的农民宅基地使用权分类整合,“零存整贷”,是加快农地流转、推动农业产业化和规模化形成的有效途径。

城乡统筹试验区改革为土地资本化的创新探索提供了动力和机遇。为适应灾后重建和农民居住方式的变化,加快推进农业生产方式转变,2008年12月,成都彭州市首家农业资源经营合作社(土地银行)——磁峰镇皇城农业资源经营专业合作社正式挂牌营运,这是成都在农村土地产权制度改革的基础上进行大胆创新,组建的从事土地权属存贷经营业务的村级集体经济组织。

所谓“土地银行”,就是最初由合作组织等中介机构根据地理位置、土地肥沃程度、升值潜力等,对农户的土地确定一个比较合理的储存价格;农户在自愿的基础上,将自己的土地定期存入土地银行;“土地银行”将农户存入的土地进行适当打包、整合或适度改造,在维持基本农业用途不变的前提下,“贷”给其他土地需求者(如农业企业、种植、养殖大户等),土地需求者向“土地银行”支付土地的储存价值、整理开发价值以及两者之和的同期贷款利息,“土地银行”再把储存价值兑现给农户。这既保证了土地的适当集中和规模化经营,实现土地开发的效益最大化,又从根本上保护了农民利益,达到“多赢”的目的。

“土地银行”的运作模式,是参照金融机构商业银行的运作模式:农民自愿将零散、小块、界线明晰的土地承包经营权存入“土地银行”,“土地银行”按照一定的价格给付农民租金(土地存款利息);“土地银行”再将土地划块后贷给愿意种植的农户或企业,收取租金(土地贷款利息),种植农户或企业则按照规划和“土地银行”的要求进行种植;“土地银行”赚取差额利息用于自身发展和建立风险资金等。

“还权赋能”

“三农”难题的症结,在于农业生产的效率水平和投资回报不足以吸引广泛的社会资本进入农业领域,使农业的资本积累严重缺乏,长时期处于“低水平均衡”,农民增收的长效机制没有形成,进而不断拉大了城乡收入差距。“三农”问题的背后,是农民所拥有的土地资源制度安排缺陷。

因此,在现行政策法律框架下,对农村土地制度的改革深度和创新效率,将决定成都城乡统筹综合配套改革试验区建设的命运。基于这一判断,农村土地制度的改革是破解“三农”难题的必经之路,而其焦点应始终对应在农民权益的有效保障和农业生产效率的不断提高上。由此,实现农村土地的“资本化”,是农地制度变迁的“焦点”所在,也是成都试验区建设、统筹城乡发展、综合配套改革、破解二元结构、解决“三农”问题绕不开的核心难题。

成都市在获批国家统筹城乡综合配套改革试验区之后,经过思想解放大讨论,终于对上述问题找到了解决之道,即以农村土地产权制度改革为主线,对农民“还权赋能”,让农民自主处置自己的权益,自主决策资源的配置,希望在制度上解决提升效率所必须的激励问题;同时,政府以公共产品的形式,向农民及其他市场主体提供产权明晰之后的土地流转平台,并且运用延伸公共财政为核心的政府信用这一方法,在农民和农村金融机构之间搭建桥梁,增加土地的流动性。

为此,成都市率先在全国建立耕地保护制度,设立成都耕地保护基金,制定耕地保护基金使用管理办法。按耕地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分,实行耕地的分级保护。耕地保护基金主要用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民的养老保险进行补贴。

其次是推進农村产权确权颁证。依法开展农村土地承包经营权、集体建设用地使用权(农村宅基地使用权)、林权、房屋所有权的确权颁证,探索农村土地承包经营权长期不变的机制和办法,明晰权利,为放活经营权、落实处置权、保障收益权奠定基础。

同时,探索开展农村产权流转。搭建农村产权流转平台,建立“成都农村产权交易所”,制定流转市场规则,建立农村产权价值评估机制,建立完善产权流转市场硬件和软件设施,依法提供农用地承包经营权、集体建设用地使用权、林权和农村房屋产权等流转交易服务,探索建立城乡统一的土地市场。成都还稳妥地开展农村建设用地减少与城镇建设用地增加“挂钩”试验。

迄今为止,成都在农村土地产权制度方面的改革,出发点和落脚点都以对农民“还权赋能”为基准,以土地的“资本化”为手段来构建和完善农村的社会主义市场经济体制框架,进而使以政府为主体推进的城乡统筹能够体现农民的主体意志。目前,这一改革正在全市范围内“扩面提速”,受到广大农民的欢迎。

土地资本化的多重功效

成都探索创新“土地银行”,为龙头企业、种植大户和农民间搭起新平台。“土地银行”遵循“村民自治、政府扶持、市场运作、合作经营”的运行方式,存入土地的农民与“土地银行”签定承包经营权存入合同,领取存地凭证;龙头企业与种植大户分别与“土地银行”签定合作协议。为保证存入土地能够完全贷出,“土地银行”引进龙头企业并签定合作协议,由企业为种植大户提供种子、化肥等农资和技术指导,并同种植大户签定产品收购保底价,降低了种植大户的种植风险,有效地调动了农民种植的积极性,促进了农民收入增加,实现了“土地银行”、农民、种植大户和龙头企业之间的利益互动。

土地由“土地银行”统一经营管理后,保障了农户、龙头企业、种植大户、村集体经济组织的利益。富余农村劳动力既可就地务工,也可通过就业培训输出到外地务工,农民不但获得务工收入,还有土地流转收益和“土地银行”利益分配;龙头企业与“土地银行”签定合同,其收入与用地需求均有保障;政府在农技培训、农资供应、农机具购置上对种植大户进行扶持,并整体包装和实施农业基础设施建设项目,同时种植大户还拥有龙头企业的订单保障;在“土地银行”存贷利息差额收益中,将有部分成为村集体经济收入,其余将用于土地银行社员的分配。

成立“土地银行”,实现了土地的集体化、集约化、规模化经营,能够有效解决灾后重建农民集中居住占地后土地权属调整的问题,能够有效促进土地资源变资本,增加农民财产性收入,还能有效促进农村劳动力转移和生产方式转变。

(作者单位:成都市社会科学院)