当前我国政府垂直管理的问题与思考

董　娟

摘 要:由于垂直管理部门组织内部缺乏有效的考核制度,外部缺乏有力的监督机制,导致垂直管理部门与地方政府间矛盾重重,垂直管理混乱。为了进一步深化我国行政体制改革,建设服务型政府,应建立有效的垂直管理部门内部考核机制与外部保障机制,合理界定中央与地方政府的事权范围,规范垂直管理部门与地方政府间的关系。

关键词:垂直管理;问题;路径选择

中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)05-0068-04

垂直管理也称“垂直领导”,即从上到下实行独立、统一领导的制度。实行垂直领导的国家行政机关,从中央到地方构成一个系统,不列入地方组织序列,只在遵守法律和政策方面接受地方政府的监督,业务上不受地方政府的指挥和干预。由于垂直管理在机构设置、领导体制方面具有加强中央集权的作用,从而成为遏制地方保护主义,提高行政效率的“惯性选择”[1]。然而,任何一种管理模式都不是尽善尽美的,垂直管理也不例外。近年来随着垂直管理部门数量的增多,我国政府的垂直管理也随之出现一些问题,党的十七大报告中也明确提出“规范垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,因此,改革和完善我国政府的垂直管理成为进一步深化行政体制改革,建设服务型政府过程中必须实现的目标。

一、当前我国政府垂直管理中存在的问题

(一)垂直管理部门内部缺乏有效的激励考核制度,导致垂直管理部门效率低下,缺乏活力。就内部组织而言,“垂直式组织是一种包含许多层次的金字塔结构,实行纵向管理,从下到上是信息传递,从上到下是决策输送,下情通过层层机构传至最高决策层,上情也是通过这层层机构下达到基层的执行部门,每个职员被定位在某一个以功能为核心的部门”[2](p.188)。因此,构成了由上到下从决策到执行的单向度特点,较之于其他部门组织,垂直管理部门更具有专业分工、逐级负责以及科层制的特点。然而,当代中国政府的垂直管理并非一种成熟的管理体制,更多的是为了免受地方政府干预所采取的权宜之计。因此,就垂直管理部门内部而言,缺乏有效的激励考核制度。在此情形下,垂直部门内部人员的升迁原则上主要取决于系统内部上级单位的评价,但是由于上级部门远离垂直管理部门,从而使得考核制度本身的可操作性令人怀疑,而监管更是由于鞭长莫及从而形同虚设。加之,垂直管理部门组织内部人员编制、人员流动的相对固定性,从而导致了组织内部人员工作缺乏动力,组织僵化,缺乏活力。

(二)垂直管理部门外部缺乏有效的监督机制,易于滋生腐败行为。垂直管理体制下的人事、经费、编制等方面均由“条条”管理,因此,上级“条条”集行政管理、行政执法、行政监督于一身,具有很大的自由裁量权。然而,我国政府对于垂直管理部门的机构设置、组织运作以及组织监管都是散见于有关各行业的组织法及地方法律、法规当中,并没有就垂直管理本身进行单独立法,导致垂直管理部门法律法规的提出、修改缺乏制度性、程序性、规范性。此外,垂直管理部门由于远离上级监管部门分散在基层,因此无法完全摆脱地方政府的影响。加之,所在地地方政府对其行为不具备监管权力,从而更容易滋生垂直管理部门的腐败行为。以郑筱萸案为例,1998年郑筱萸就任药监局局长后通过集中权力继而启动药监局药品监督管理体制改革方案,实行省以下药品监督系统垂直管理,随后通过修订《药品管理法实施办法》(修订),将原来的“生产”,改为“上市销售”,同时更改药品审批程序,由原来从专家库中随机遴选专家参加审评改为内审,修订后的法案漏洞随即成为药监部门寻租腐败的通道。可见,政府改革历程中必须首先做好与各项改革相关的法律、制度建设,否则改革不仅无法起到预期的效果,反而会为各种不法行为规避制裁提供可乘之机。

(三)垂直管理部门和地方政府间“条块”矛盾加剧,垂直管理乏力。我国实施垂直管理的目的在于缓解中央与地方政府间的“条块”矛盾。然而,近年来随着我国政府垂直管理力度的加大,垂直管理部门的剧增,中央与地方政府间的“条块”矛盾也随之增加。据粗略统计,目前全国各类垂直管理部门近三十种并存在继续增加的趋势。以吉林省通化市的二道江区政府为例,根据该区政府网站显示,全区政府部门数量为21个,其中就存在国税、地税、工商、统计、公安、国土、运管等12个垂直管理部门[3]。垂直管理部门的增多一定意义上破坏了我国地方政府组织结构,损害了地方政府组织体系的完整性。结构的健全、体系的完整是保证组织功能发挥的必要条件,如果过多的职能部门被随意“垂直”、划归上级管辖,必将造成地方政府组织功能的残缺,不仅有损地方政府管理职能的有效发挥,对现有地方政府的稳定格局形成冲击,同时造成中央政府任务过多、不堪重负,从而进一步加剧“条块”矛盾。此外,组织环境对于组织职能的发挥势必造成一定影响。垂直管理部门职能的正常发挥必然会与所在地的地方政府产生关联,因此,试图通过垂直管理完全避免地方政府的干扰只能作为一种理论设想。如果盲目将“一些对地方发展非常重要的行政部门纷纷‘垂直,容易造成中央职能部门与地方的对口部门连成一线。各垂直部门注重对主管部门负责,有可能忽略当地发展实际,加剧‘政出多头、部门打架等现象,降低行政效率,损害政府权威”[4]。

总之,偏好垂直管理者呼吁垂直管理最主要的目的是为了防止地方政府的干预,而垂直管理对于防止地方政府干预所能起到的实际效果,由于当前我国政府垂直管理自身的特点决定了这种影响与作用也仅仅具有临时性的特点,较之于制度化的权力制约机制而言,缺乏制度性、长期性和稳定性。加上我国地域广大,经济发展的非均质性决定了各地经济发展的差异性,当前的垂直管理模式类似于一刀切,忽视了地方特点,不利于因地制宜。因此,无法从根本上避免所在地地方政府权力的侵扰,加剧了“条块”矛盾,造成了垂直管理乏力的局面。

二、改革和完善我国政府垂直管理的路径选择

“小政府、大社会”是现代国家政府所提倡的发展趋势,政府除了充当守夜人的角色之外,对于社会发展而言只是仲裁者与调控者,对于中央政府而言,管理的事物过多、过细不仅造成自身公务繁重、不堪重负,同时降低了行政效率。因此,为了进一步深化行政体制改革,建设服务型政府,必须改革和完善我国政府的垂直管理。

(一)应建立起科学合理的垂直管理部门内部考核机制。垂直管理的理论假设是“权威的配置与各个等级相适应,即层次越高,权威越大。尽管绝大多数情况下这是一个合理的假设,但在某些情况下,层次的增加仅仅是一些现象,并不代表权力的配置也相应变化”[5](p.63)。以垂直管理部门为例,提高部门管理的层级并不必然带来管理绩效的提高,管理绩效主要取决于管理部门内部诸多因素的合理配置。垂直管理由上到下的直线型结构,仅仅在组织结构上凸显了上级对下级的直接控制,并不必然导致垂直部门内部组织运转的高效率。组织内部有效的激励制度对于垂直部门组织效率的提高同样重要。因而,寻求刺激垂直部门内部人员工作的积极性,建立有效的内部人员考核系统,应在当前我国政府的垂直管理过程中引起足够的重视。可以将垂直管理部门内部的民主考评、网上公开评议、上级单位评议相结合,以三者的综合评定成绩作为对组织内部人员进行奖惩的最终结果,从而尽可能公平、公正地对垂直管理部门人员的工作进行绩效考核,从而提高部门组织效率。

(二)应加强垂直管理部门的法律化、制度化保障,建立多渠道的监督机制。我国的垂直管理部门大都具有独立性、封闭性的特点。从行业划分来看,大都属于强调业务敏感性与保密性以及具有行政执法功能的部门。而这些履行重要职能的部门垂直管理后,由于不受所在地政府的监管,仅受上级派出单位的管理,从而形成了“看得到的管不到,管得到的看不到”的尴尬局面。此外,长期以来,专门性垂直管理法律、法规的“缺位”状态,导致了我国政府的垂直管理更多地带有临时性、人为性、随意性的特点,成为徘徊在集权与分权间,解决二者平衡问题的惯性选择和权宜之计。因此,加强垂直管理部门运行的外部保障机制成为当前规范垂直管理部门的重要措施之一。首先,通过建立垂直管理部门法,通过专门性法律法规将垂直管理部门内部的组织构成、人事任命与安排、考核体系以及具体运行机制法律化、制度化。其次,以专门性法律、法规的形式将我国政府垂直管理过程中,垂直管理部门的设立、监管、废除进行详细规定。再次,对于垂直管理的专门性法律法规的修改、变更、废除也必须法律化、制度化,通过设定严格的法定程序避免垂直管理被随意使用、更改,通过制度建设从根本上避免重蹈郑筱萸案的覆辙。最后,建立全方位有效的监督体系,通过网络,建立公开、透明的监管体系,在法律监督、制度规范的同时,充分利用各种有利条件建立社会监督、网络监督、人大监督等多渠道的综合监督体系。

(三)应合理界定中央政府和地方政府的事权范围。我国政治权力结构内部张力的来源之一就是“条条”对“块块”的抑制力,以及“块块”对“条条”的分离力[6](p.179)。“条块”矛盾始终是困扰我国中央与地方政府关系的主要问题之一。因此,要想从根本上解决“条块”矛盾关键在于明确我国中央与地方政府间事权界限,规范垂直管理与地方政府间的关系。

首先,通过制定相应的地方政府组织法律,将地方政府的组织管理权限制度化、法律化、清晰化。垂直管理最主要的目的是为了摆脱地方政府对于行政执法过程的干预,而地方政府几乎所有的行政执法机关都存在中央权力干预的可能性,因此,必须以法律的形式将二者的关系进行规范。对于涉及国家安全与发展命脉的重要部门,如海关、海事、邮政、铁路、地质等必须由中央政府在人、财、务等方面进行直接管理,完全与地方脱钩,从而保证以上命脉部门由中央进行全局性统筹安排。对于地方政府具有优势的部门领域应借鉴国外先进经验,通过委托、代理的方式交由地方政府实施。以环境行政管理为例,美国是由州政府负责执行,联邦政府负责制定环境标准、审查州的实施计划。而在德国,联邦环境部的主要职责是立法,执行则主要由各州承担。法国和意大利则是将执行权交由地方环保部门,环境部则通过设立派出机构对执行情况进行监督。国外绝大多数国家无论是联邦制还是单一制均没有实行中央垂直的统一领导。目前仅有俄罗斯在环境行政管理上实行纵向的统一垂直管理,但垂直管理在多大程度上强化了该国的执法环境并不明确[7]。可见,合理划分中央与地方政府间的权力界限,既能将中央政府从繁重的工作压力中解脱出来,以集中精力进行政策制定和宏观调控,同时有助于提高地方政府的积极性。以法律、制度的形式实现权力划分,能从根本上避免中央与地方政府的利益博弈,提高行政效率。

其次,垂直管理必须存在合理的度。通过制定法律对垂直管理机构的产生方式、机构设置、绩效考核、机构监督、人事任命等诸方面进行规定,从程序上保证垂直管理的合法性。由于地方政府在政府管理过程中具有垂直管理所无法替代的重要功能,诸如政策制定更能够因地制宜,更能有效地实现监督与管理。因此,不能将垂直管理的有效功能无限放大,不能将垂直管理模式滥用,应根据需要对确实需要垂直管理的部门垂直,将垂直管理制度化、法律化、合理化、程序化,从而克服以往垂直管理的随意性、人为性、临时性、反复性以及杂乱性等弊病。此外,解决“条块”矛盾、寻找集权与分权间的平衡点是我国国家治理建构过程中所要着力解决的问题,处于集权与分权之间的垂直管理是否可行,垂直管理的范围、限度等因素一定程度上都将成为影响中央与地方政府间权力合理界限的重要因素。因此,必须通过法律形式合理界定我国中央与地方政府间的事权范围,规范垂直管理部门与地方政府间的关系。

三、规范我国政府垂直管理的现实意义

统一与秩序历来是我国国家治理的首要目标,通过垂直管理实现权力的集中有助于防止地方势力膨胀威胁中央权威。因此,垂直管理作为加强中央集权的重要手段在我国古代就已经开始实践了。早在秦汉时期,我国古代国家便通过对重要领域的直接管理加强中央对地方的控制,秦始皇“分天下以为三十六郡,郡置守、尉、监”,“监”作为中央派到郡的监察机构只对中央负责而不受地方管辖。此外,“凡郡县出盐多者置盐官,主盐税。出铁多者置铁官,主鼓铸。有工多者置工官,主工税务。有水池及鱼利多者置水官,主平水收鱼税。在所诸县均差吏更给之,置吏随事,不具县员。”[8](p.1001)可见,对涉及国家命脉的重要矿产物资进行垂直管理也是当时中央政府重要职责所在。垂直管理不仅是我国古代国家加强中央集权的重要手段,对于当代中国政府的国家治理同样具有不可忽视的重要意义。因此,在当前形势下规范我国政府的垂直管理具有一定的现实意义。

(一)有助于规范垂直管理部门的组织形式。我国作为中央集权的单一制国家,垂直管理作为实现集权与控制的有效手段从古代便开始发挥重要作用。受制于古代政治环境等综合因素的影响,我国政府的垂直管理在组织形式上带有明显的虚位性、权益性、非规范性的特点。虚位性与权益性造就了我国垂直管理的现实载体与实现方式——派出,非规范性导致了我国政府的垂直管理带有极大的随意性与人为性,显然,后者与现代国家建构的规范性、制度性是相悖的。制度建设历来是各国改革过程中无法逾越的重要课题之一,也是当前我国政府垂直管理过程中必须重视的问题。因此,实现垂直管理部门组织形式的规范化,有助于对垂直管理部门的监管与控制,提高垂直管理部门的工作“质量”,有助于克服我国以往垂直管理中权益性、临时性、人为性的缺陷,提高垂直管理的制度性,增强垂直管理部门运作的规范性。

(二)有助于明确垂直管理部门的组织职能。一般而言,好的治理要求有清晰的职能和责任定位,这种职能和责任定位要得到关键的各方的同意。在好的治理与强大的绩效之间存在一种积极的因果关系。因此,垂直管理部门职能的明确化、清晰化、合理化对垂直管理的效果具有直接的影响。受我国传统政治制度、文化的影响,我国政府的垂直管理部门在职能定位上具有综合性、庞杂性的特点,从而导致垂直管理部门职能模糊、效率低下,外部监管乏力等弊端。由于目标单一的独立实体比部门实体更有效率,因此,借鉴国外政府派出管理职能专项性、单一性的特点,合理、明确界定垂直管理部门的组织职能,有助于我国政府垂直管理过程中决策权与执行权的合理区分,有助于垂直管理部门职能、目标的法律化、制度化,有助于垂直管理部门自身性质与任务的明确化与规范化。

(三)有助于提高垂直管理部门的工作效率。在规范组织形式、明确组织职能的前提下,垂直管理部门内部建立起科学、合理的激励制度,有助于增强组织内部人员的竞争与活力,调动组织内部人员工作的积极性。此外,垂直管理部门内部科学、完善的考核机制,有助于落实垂直管理部门内部的奖惩及责任承担机制,有助于人员的选拨与培训工作的开展,增强部门内部的互动与整合。以法律、制度形式合理规定垂直管理部门的监督主体、监督内容、监督方式,通过建立专门性的垂直管理部门监管法律,以正式的制度形式将垂直管理部门的监督落到实处,有助于加强垂直管理部门工作的制度性与规范性,从而真正提高行政效率。

(四)有助于缓解“条块”矛盾,发挥垂直管理原本应有的作用。通过垂直管理部门与地方政府间关系的法律化、制度化建设,有助于合理划分垂直管理部门与地方政府之间的权限范围,使二者之间建立科学合理的合作、监督机制,实现资源的合理有效利用,还原垂直管理本应发挥的平衡分权、保障政令畅通、增强政府回应性的作用,同时克服地方保护主义对中央政策、行政执法过程的人为干扰,加强中央政府的权威。

参考文献:

[1]熊文钊,张伟.垂直管理不是通行证[J].人民论坛,2007,(5).

[2]李福海.管理学新论[M].成都:四川大学出版社,2002.

[3]吉林省通化市二道江区政府网站[EB/OL].(2008-06-11)[2009-04-25].http://www.edj.gov.cn/article/showclass.asp?classid=46.

[4]陈泽伟.冷观政府垂直管理[J].瞭望,2006,(46).

[5][美]理查德•H•霍尔.组织:结构,过程及结果[M].上海:上海财经大学出版社,2003.

[6]杨龙.影响中国经济发展的政治因素[M].天津:天津社会科学院出版社,2001.

[7]杜万平.对我国环境部门实行垂直管理的思考[J].中国行政管理,2006,(3).

[8](南宋)范晔.后汉书[M].杭州:浙江古籍出版社,2000.

[责任编辑:岳 林]