地主港模式在新兴港口推行的可行性和迫切性

覃规钦

【摘要】为加快我国港口体制改革前进步伐，寻求适合我国港口建设发展并更具优越性的港口体制模式，根据国内外港口发展的成熟经验，归纳、总结并富有创新性地提出一种更适合我国港口建设发展的新型“地主港”管理模式，阐述该模式在国内新兴港口实施的可行性及迫切性，对该模式的实施方法及效果提出建议：加强“政企分开”的港口管理体制的落实，强调港口行政管理部门的职能；完善有关法律制度建设；政府给予一定的政策扶持。

0引言

地主港模式作为一种全新的管理模式已在世界各国推行，国内个别港口也开始实施地主港管理模式。这种模式具有显著的优越性，在此结合实际情况对其进行探讨。

1地主港模式的概念

所谓“地主港”模式，就是政府通过规划界定港口的区域范围，委托港口管理机构代表国家拥有港区及后方一定范围内土地、岸线和基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式把码头租赁给港口企业经营，实行产权和经营权的分离。政府收取岸线、土地等公用基础设施的出租费用，用于港口基础设施的滚动发展，而码头的上部设施，如库场、机械、设备等经营性设施则由经营人自己建设、配备、维护、管理和使用。

1.1地主港模式的执行主体

从概念上讲，政府所委托的港口管理机构，首先不能是港口经营企业，而是代表政府行为的港口管理部门，当然，也可以由港口管理机构通过组建政策性投资公司来负责筹集资金，建设港口的社会性或公益性基础设施，形成的资产和债务归港口管理机构所有，然后将建成的泊位区通过市场公开招标方式出租给码头经营企业，再通过收取的租金和土地开发所得偿还基础设施建设债务。因此，依据《港口法》第6条“……依照前款确定的对港口具体实施行政管理的部门，以下统称港口行政管理部门”的界定来说，地主港模式管理的执行主体就是各港口所在市、县的港口管理局，而不是经营性的企业。

1.2地主港模式的意义

目前，国内许多文章都阐述过地主港的优点，诸如“避免官僚约束，提高效率；减轻财政负担，兼顾政府与企业利益；减少重复投资和适应国际港口发展趋势”等等，这些优点是明确的，但本文主要针对国内的实际情况，结合港口发展形势阐述其存在意义。

港口岸线与土地一样是不可再生资源，港口岸线作为具有特别使用功能的资源，更显出其宝贵性和稀缺性，因此，政府有效控制港口岸线资源具有必要性和紧迫性。目前，国内主要通过两种手段控制岸线资源：一是业主投资港口占有岸线，这是一种私有化的形式；另一种是港务局政企分开后的港口集团公司以国有性质的形式占有岸线。《港口法》实施后，港口行政与经营实施政企分开是其主要特点之一。但政企分开后，不管是国有的港口企业，还是私营企业（业主），都把追求利润最大化作为企业的主要经营目的之一，从而忽略港口岸线的合理化利用。实行地主港模式的主要意义就是：（1）避免企业以利润最大化为目的对稀缺的岸线资源拥有永久所有权，确保政府始终掌握岸线所有权，使港口岸线合理化利用在源头上得到控制；（2）便于政府统一规划，统一开发，防止港口布局建设紊乱；（3）增加政府收入，便于政府对港口企业的管理；（4）防止港口经营企业随便改变岸线使用功能或搁置岸线资源。

2地主港模式在新兴港口的可行性

地主港模式作为一种规范港口管理和港口经营的模式，在新兴港口的开发阶段实施起来比较容易，但在发展较为完善的港口同样可以实施，只是实施的广度和深度可能有所不同。

2.1现行法律法规的支持

根据《港口法》第20条，“县级以上有关人民政府应当保证必要的资金投入，用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护。具体办法由国务院规定”，以及交通运输部《关于贯彻实施港口管理体制深化改革工作意见和建议的函》（交函水【2002】 1号），规定港口行政管理部门的职责是“编制港口总体规划；对港口的岸线、陆域、水域实施统一的行政管理；负责对港口公用基础设施（指公用的进出港航道、防波堤、锚地等）的建设、维护和管理工作”。因此，地主港模式是具有法律法规支持的，港口行政管理部门（港口管理局）应当依照法律法规做好地主港的开发主体，政府部门应当尽快制定和完善相关法律法规，组织各港口实施地主港模式管理。

2.2港口开发基本现状

目前新兴港口的岸线控制主要有两种形式：一种是由国有企业为主导的港口集团公司以公用装卸为目的占有岸线；另一种是由业主（包括民营、国有企业）以发展工业为目的占有岸线，其以港口码头作为工业发展的辅助，如火电厂的煤码头、钢铁厂的矿石码头等。由于各企业入驻的先后和经营性质不同，往往导致规划的杂乱性。

2.3现状下实施地主港管理模式的可行性

在国内实行地主港管理模式是否可行？从实践上说，目前宁波—舟山、大连等港都已有先例，并且反应情况良好；从理论上说，对新兴港口而言，大部分岸线仍在等待开发之中，因此，对大批尚未确定业主的岸线实施地主港模式管理是可行的。此外，尽管一些老港口的建设规模已相当完善，剩余的港口岸线不多，政府仍可对这部分剩余的港口岸线进行有效控制，实施地主港管理模式。

3地主港模式推行的迫切性

从目前国内港口的发展模式来看，不管是以国有性质还是以私营性质占有岸线，最终都会导致港口岸线资源的枯竭，使政府对港口岸线失去控制。日后如果政府需要调用港口岸线，即使是国有企业性质的港口集团公司所属，仍需以大量的资金、资源进行换取，原因是政府不能再以行政指令牺牲企业的利益取得港口岸线。因此，政府保持对港口岸线的控制权是必要的，也是迫切的，政府应当立即进行现有港口岸线的有效管理，防止港口岸线资源继续流失。

国家推行地主港模式管理港口后，政府部门主要采取码头出租形式，任何企业对港口岸线都没有所有权，只有使用权，并需要每年支付数额不菲的租金。这种模式促使任何企业投资港口前必须充分论证项目的可行性，而不再像以往那样，不管投资港口是否赚钱，只要拥有港口岸线就会升值，最终导致企业拥有港口岸线后搁置不动，造成资源积压和浪费，严重影响港口发展。引入地主港模式，企业一旦投资了港口，就会想方设法提高企业效益，充分发挥港口企业的主观能动性，促进港口的发展。

4地主港模式的运作

首先，进行港口规划，界定港口的区域范围，确定《港口法》体制下的港口管理部门或其下属港口建设投资公司负责开发，并按照规划进行招投标和融资来建设港口基础设施。当符合建设条件的岸线、土地及基础设施建成后，可由港口业务经营企业提出租用和建设码头或库场的项目，港口管理局从不同角度对该项目的市场预测、工程技术、经济效益、环境影响等进行评估。若该项目通过评估并报本级政府批准后，港口管理局将符合条件的岸线、土地出租给港口业务经营企业用以建设码头、库场等，收取岸线及土地租用费；或者港口管理部门自行按照规

划建设光板码头、库场并出租给港口业务经营企业从事经营活动，收取码头及库场租用费；再或者，港口管理部门可以根据投资业主的需要，经论证可行后，采取“订单式”方式，预收租金建设港口设施。

4.1有效的融资方法

虽然《港口法》对港口公共基础设施投资作出明确规定，但从实际操作看，政府部门包括代表政府行为的港口管理局并没有稳定的资金渠道，而实施地主港模式首先要求政府筹资建设好码头基础设施以供租赁。因此，针对这一矛盾，寻求有效的融资方式就显得非常重要。根据以往各港口的建港模式，许多有效的融资方式对地主港模式仍然是有效的，现归纳几种比较常用的方法：一是积极吸引私人资本参与基础设施建设，如BOT和TOT等，并将其按市场化模式运作，既能有效地减轻政府财政支出的压力，又能提高基础设施的投资与运营效率，同时不会产生设施产权问题；二是与租赁企业签订较长期的使用合同，一次性或分期收取租金用于港口设施建设，以租金转作建设资金；三是政府给予港口管理部门启动资金，港口管理部门以租金返还；四是以上几种形式综合运用筹措资金。

4.2灵活的租赁方式

根据港口设施的特点，港口设施的租赁既要满足港口管理部门对产权的拥有，又要考虑经营企业的正常、合法使用，可以采用以下3种方式：

（1）管理合同方式。港口当局把港口的经营管理权通过合同的形式委托给民营业主，并通过支付管理费的方式对该企业进行补偿，管理费通常是根据某些绩效指标而定的。港口当局仍享有资产所有权并负责后续投资，民营企业不承担投资和商业风险。该方式主要流行于中东地区，合同期限一般在5年以上。

（2）纯租赁方式。港口当局把一些港口资产的使用权通过合同的形式转移给民营业主，但与上述管理合同方式不同的是，租赁方式是对基础设施的使用者收费。港口租赁设备的所有权仍属港口当局，民营企业须承担企业运营的商业风险和必要的设备维护，但不具有投资义务。

（3）特许经营方式。这是目前比较流行的港口民营化方式。民营企业在一定的时间内获得许可，提供码头装卸等经营性服务，期满后可续签。与租赁方式相比，该方式要求获准特许经营的民营企业承担商业风险和重要的投资义务。特许经营方式在授权双方确立了明晰的法律关系，港口当局在吸引私人投资的同时可以保留对港口重要设施的长期控制。

5建议

（1）加强“政企分开”的港口管理体制的落实，强调港口行政管理部门的职能。坚持《港口法》“一城一港一政”的管理模式，港口主管部门应作为各级政府的组成部分，实施对所辖范围内港口行政事务的管理。

（2）完善有关法律制度建设。地主港模式在港口基础设施中的运用并不改变其基本属性和服务社会的目的，只是在项目的建设与经营中引进一定的市场原则。建立必要的法律制度是有效运用地主港模式的制度条件。政府给予一定限度的保证也是必要的，如给予投资者经营期的保证、适当的收益保证等。

（3）政府给予一定的政策扶持。港口经营企业交纳巨额租赁费用后，势必导致企业短期内资金周转的困难，只有在政策的扶持下，才能保证港口在地主港模式下能以较低的收费来实现经营与发展。因此，政府认真研究制定相关政策，对促进地主港模式在港口管理中的运用将起到十分关键的作用。