对加速城镇化时期土地利用变化核心学术问题的认识

摘要 自1980年代中期起,中国就进入了城镇化加速中期阶段。该阶段土地利用变化主要特征为:建设用地快速扩张;耕地大量减少;种植业土地集约度出现拐点。影响未来中国土地利用变化最主要的因素包括:城镇化进程、农业劳动力的变化、政府生态保护的政策。从宏观角度看,中国土地政策存在“三元悖论”,即在满足粮食安全、城镇化发展、生态保护三者的土地需求之间,存在冲突。粮食安全与城镇化发展之间,属于生存与发展之间的矛盾;粮食安全与生态保护之间,属于近期目标与远期目标之间的矛盾;而生态保护与城镇化发展之间,是经济与生态效益间的矛盾。统筹和协调土地利用冲突,关键是把握土地的合理需求、集约用地的规律以及了解土地利用变化的效应。因此应加强下列三个方面的学术研究:①土地利用集约度的变化规律研究;②土地利用的合理需求分析;③土地利用变化的效应评估。

关键词 土地利用变化;土地需求冲突;研究重点

中图分类号 F293.2 文献标识码 A

文章编号 1002-2104(2009)05-0001-05

Northam通过实证研究认识到:一个国家或经济体的城镇化过程,在速度上会遵循S型曲线[1]。这一规律得到了学术界的公认。我国的人口城镇化率,在1980年代中期达到了25%。自那时起,中国就进入了城镇化的加速中期阶段[2]。特别是1990年代中期以来,更出现了高速发展的现象。城镇化过程对土地的需求及其与其他土地需求之间的冲突,可能会在相当长的一段时间内,是驱动中国土地利用和土地覆被变化的主导因素。与加速城镇化过程相伴的是建设用地的快速扩张。根据国土资源部的统计,1990年代以来,绝大多数年份每年全国新增的建设用地都在1%以上[3]。近年来,学界对于城镇的空间扩展,特别是城镇用地扩展对于耕地的占用问题,开展了广泛的研究[4～6]。另一方面,农村劳动力向城市的迁移,无论是永久性的还是暂时性的,都对农业和乡村的发展产生重要的影响,也会带来农地利用的深刻变化。近年来,种植业土地在集约度上的降低和弃耕抛荒现象,就反映了这种影响,造成的粮食产量的下降不容忽视[7,8]。此外,城镇化过程中劳动力从农村的外迁,使农业生产过程中劳动力机会成本上升,进而造成农业经营的利润减少,地租下降,土地的农业利用出现边际化现象。理论上讲,最先退出生产的是经营成本高的劣质土地。这些土地往往是环境脆弱的坡耕地或遭受荒漠化威胁的土地。这恰恰有利于环境和生态的改善,缓解人地关系。以人口从农村向城镇迁移为特征的城镇化过程,伴随着经济和社会的剧烈变化,可能是21世纪上半叶中国经济和社会发展的突出特征之一。相对于此前的农业扩张时期,这一阶段的土地需求会有很大的变化。而食物生产、住房供给、生态和环境安全等问题,都与土地利用的变化密切相关。土地利用变化研究,无疑是探讨这些问题的一个重要视角。本文试图从上述问题和土地利用的趋势分析出发,提出在土地利用变化研究方面需要深入探讨的重要学术问题。

1 1980年代中期以来中国土地利用变化的主要特征

土地利用变化包括两种主要类型,即用途转移和集约度的变化[9]。从用途转移上看,这一时期中国土地利用变化的突出特点是建设用地的快速扩展和耕地的大量减少;从种植业土地的集约度上看,前十年依然延续快速增长的趋势,而后十年出现徘徊下降的趋势。

1.1 建设用地快速扩展

根据国土资源部的统计数据分析[3]:建设用地自1992年开始扩展速度加快。1991-2007年间年均增加约35万hm₂,相当于年均增加1%左右。另一方面,建设用地的扩展占用了大量的耕地。根据国土资源部的统计数据分析,在每年新增的建设用地中,来自耕地的面积平均为53%。田光进等利用中国科学院资源环境科学数据中心的遥感调查资料计算,发现1990年代全国县级以上城镇扩展占用耕地的比例为80.2%[5];谈明洪利用相同的数据源计算,发现这一比例在中小城市为74%左右,而在大城市为60%左右[10]。

1.2 耕地大量减少

根据国土资源部的统计数据分析[3]:1980年代中期以来耕地面积减少速度最快的是1992-2006年间,平均每年减少约65万hm2,相当于年均减少0.5%左右。耕地转出的去向,建设用地是一个重要方面。根据国土资源部的统计数据分析,耕地转为建设用地的面积,1988-1996年间平均每年约为12万hm2,1997-2007年间平均每年约为20万hm2。在所有转出的耕地中,两个时段建设占用都在20%左右。1990年代中期以后,耕地的生态退耕面积增加,直到2007年,政府对退耕还林计划进行了调整。[KG)]1998-2006年间,平均每年的生态退耕面积为78万hm₂。1980年代中期至1990年代中期,耕地转变为园地和鱼塘的面积也比较大,年均约20万hm₂。2005年以后,这种转变大幅度减少。

1.3 种植业土地集约度出现拐点

长期以来,特别是1960年代以后,中国耕地粮食产出的增加主要依靠集约度的提高,包括复种、灌溉、化肥、种子、农药、机械等方面投入的增加。根据国家发展改革委员会的统计数据计算的价值形态的粮食种植业土地利用集约度(包括单位土地面积上生产过程中的所有物质投入和劳动投入),在1997年前后达到最高水平,其后缓慢下降[8]。这一现象在东部沿海地区,表现得更为突出。从实物形态指标如复种指数上看,东部沿海地区在1990年代中期以后,也呈下降的趋势。

2 影响土地需求的主要因素及其趋势分析

2.1 加速城镇化阶段将持续到本世纪中叶

根据人口学者和城市学者的预测,目前中国经历的这个加速城镇化过程将延续到本世纪中叶。联合国经济和社会事务部发布的《世界城市化展望》估计,中国城镇化率到2045年将达到70%,2050年达到73%[11]。而据《中国城市发展报告》的预测,这一指标在2050年将高达75%[12]。

除了人口城镇化速度,城镇建设用地需求还与城镇土地利用的集约度、城镇体系的规模结构及政府的土地政策等因素密切相关。反映城镇建设用地集约度的实物形态指标主要是容积率、建筑密度及人均建设用地或人口密度。一般来讲,大城市和市中心的集约度高,而小城市、镇和城市边缘的集约度低。这也是为什么城镇体系规模结构会在很大程度上决定建设用地总需求的原因。区域城镇体系规模结构也像城镇土地利用集约度的空间分布一样,有自身发展的客观规律。自1990年代中期以来,分散工业化和小城镇的发展战略受到质疑,政

府提倡大城市发展战略。而未来阻碍建设用地集约度上升的主要因素,可能是城市人口富裕程度提高带来的对居住空间的更高要求。

城镇化带来建设用地的扩展,不是必然的。由于乡村人口自1990年代开始就呈减少趋势,考虑到乡村建设用地仍然占全国建设用地总量的73%[13],乡村建设用地的节约有着很大的潜力。乡村建设用地使用权流转制度的改革,可能是目前建设用地节约挖潜的一个最重要的推动力。

2.2 三大历史性转变提高农地利用的成本

黄宗智认为:伴随着工业化和城镇化进入加速阶段,中国农业正在经历“去过密化”过程。认为这是千百年来中国农村面临的历史性转变。他系统地将这一转变总结为交汇在一起的三大历史性变迁:①计划生育造成的人口自然增长减慢;②工业化城镇化造成的农民大规模非农就业;③饮食结构变化造成的资金和劳动密集型农业的发展和农业生产结构转型。黄认为,这为中国走出长期以来的农业过密化困境,提高农村劳动力人均耕种的土地面积,提高务农人口收入,使大多数农民逐步达到小康生活水平,提供了历史性的机遇[14]。

另一些学者认为[15]:中国的经济发展目前正在经历“刘易斯拐点”,即传统部门中的剩余劳动力,由于现代经济部门的持续快速增长,被吸收殆尽。劳动力供需形势正在从过剩向短缺转折。近年来发端于沿海地区并蔓延于全国的“民工荒”现象、城市经济部门求人倍率和劳动力工资的上升,也印证了这一点。

无论是“去过密化”还是“刘易斯转折”过程,对于种植业土地利用来讲,本质性的影响是非农产业与农业之间对于劳动力的竞争,使农业劳动力机会成本上升。近年来,政府对粮食种植业给予的补贴不断增加。然而,由于农业在这个竞争中的弱势地位,从较长时间尺度上看,农业劳动力的机会成本会持续上升。理论上讲,在产品价格不相应上涨的情况下,这一变化将造成地租下降,进而使种植面积收缩,集约度下降。农地利用出现边际化现象[16]。

相反,政府的自给自足的粮食安全战略和耕地保护政策,则会减缓农地利用边际化现象的发展。

2.3 保障生态保护的空间需求将成为土地管理的主要任务之一

到2006年,中国自然保护区面积已占国土总面积的15.16%,10年间扩大了1倍[17,18]。虽然在政府土地管理部门现行的土地分类体系中,尚未明确列出这一土地类型,但预计对自然和生态保护的空间需求将越来越大,而自然保护区的设立所反映的只是这些需求的一个方面。这些需求造成的土地占用或可称为“生态用地”。

驱动这一需求扩大的因素主要是生物多样性的丧失、生态系统的退化、自然灾害、自然资源枯竭的状况以及人们对这些问题严重性的判断。应该说,这些问题主要源自农业用地的扩张。农业的扩张,一方面造成原生生态系统和野生动物栖息地在空间上的萎缩;另一方面,对陡坡地和草原的开垦,造成土壤侵蚀和土地退化。理论上讲,加速城镇化阶段农业劳动力机会成本的上升,使农地的地租下降。土地开垦的经济激励减弱,农地的边际化也最有可能在陡坡耕地和农牧交错带的耕地上出现。

相对于耕地来讲,林地和草地是受到人类扰动较小、因而自然生态功能较为丰富的生态系统。1990年代末开始的退耕还林还草工程,反映了社会和政府对土地退化问题的关注。尽管政府在2007年之后,不再安排新的退耕还林面积,但是随着各地主体功能区规划工作的展开,预计各种功能的生态用地,将呈扩张的趋势。而抑制这种扩张的,可能仍将是粮食安全和耕地保护政策。

3 土地利用变化研究的核心学术问题

从以上的分析可以看出:在加速城镇化阶段,土地利用格局的变化也在加速,造成对建设用地、耕地及生态用地的需求之间的冲突加剧。为了协调这些冲突,许多学术问题需要土地利用变化研究来回答。这里所说的土地利用变化研究,包括三个主要方面:土地利用变化过程、土地利用变化原因分析以及土地利用变化的效应评估。这些研究服务于可持续发展的目标。具体来讲,就是可持续发展目标下对土地利用变化的调控和管理。

3.1 中国土地政策的三元悖论

人们在土地需求上的冲突,存在于从社区到国家甚至全球各个尺度上。从国家的宏观层面上看,土地需求间的冲突,在我国目前突出表现在城镇化发展、粮食安全及生态保护三者之间(图1)。

粮食安全和生态保护的重要性,无论在学界还是政府相关部门,都得到了充分的强调。其实,保障城镇化发展对土地的合理需求,无论对经济社会的长期发展还是防范短期的经济风险,也事关重大。

房地产是社会财富的主要承载体。据美联储统计,财富总额的56%[19]。房地产交易在全社会的资金流动中也占有很大的比例,特别是在像目前中国这样的快速发展的经济体中。作为典型的资金密集型产业,房地产在资本市场中的比重非常大,其价格的剧烈升降会给金融系统乃至经济全局带来很大的风险。据统计,2007年中国的商业性房地产贷款余额为4.8万亿元,在银行全部信贷余额中占比为18%,为各行业中最高,且近年来均以20%～30%的年增长率增长[20]。

野口悠纪雄认为:1980年代发生在日本的泡沫经济,与土地作为实际使用需求的有效供给程度低,有很大关系。“地价持续上涨-对未来地价上涨的心理预期-土地作为资产的保有需求增加-土地利用转移减缓-地价上涨”,形成一个恶性循环,减小了土地的有效供给[21]。Himiyama对日本经济泡沫破裂前后土地利用变化的分析,一定程度上佐证了野口悠纪雄的观点[22]。从日本的例子可以看出,保障城镇建设用地的有效供给,对于国民经济的健康发展非常重要。

关于处理土地资源管理中保护与发展的关系,中国政府提出了一个原则,即“一要吃饭,二要建设,兼顾生态”[23]。其实,土地需求冲突的统筹和协调,远不是分清主次那么简单的事情。“吃饭”与“建设”之间,属于生存与发展之间的矛盾;“吃饭”与“生态”之间,属于近期目标与远期目标之间的矛盾;而“生态”与“建设”之间,是经济与生态效益间的矛盾(图1)。围绕着土地利用规划或者更广泛的关于土地利用变化的调控管理,对土地需求冲突的协调包括事实的判断、生存与发展和公平与效率等价值观的调和、利益的平衡、愿景的设计以及共识的构建等许多方面[24]。

3.2 土地利用变化研究的核心学术问题

统筹和协调土地利用的冲突,从学术研究的层面上讲,关键是把握土地的合理需求、节约用地的规律以及了解土地利用变化的效应,对应于土地利用变化研究的三个主要内容:变化过程、原因分析及效应评估。

(1)土地利用集约度的变化规律。在以往对土地利用变化过程的研究中,侧重用地类型转换的研究,而对集约度的研究重视不够。要协调三大土地需求的冲突,最重要的是集约和节约利用土地,特别是城乡建设用地和耕地。由于土地利用集约度的提高,也面对着农业经营的效益、城镇的宜居程度等其他方面的矛盾和冲突,因而揭示农地和市地集约度的变化规律,对于探讨和设计集约和节约用地的方向和措施,将有所助益。

(2)土地利用的合理需求分析。对土地的需求驱动着用地类型的转换和集约度的升降。对土地的需求从来都有实际的“使用需求”与预期或期望的“虚拟需求”之间的区别。对于市地来讲,“资产需求”与“使用需求”经常脱钩,而对于发展速度较快的经济体,前者常常超过后者,造成市地过分扩张;农地作为一种公益性较强的战略资源,公众和政府保护的愿望往往大于由市场决定的使用需求,常常处于政府保护而市场力量侵蚀的地位;对于生态用地,“使用需求”尚待定义,“虚拟需求”起到决定作用。对这三类用地,如何确定合理的“使用需求”?“虚拟需求”又是如何驱动土地利用变化的?特别是在加速城镇化过程中,人口、劳动力、消费、政策等因素对各类用地需求的影响,都需要深入研究。

(3)土地利用变化的效应评估。包括环境、灾害、生态方面的效应,也包括资源、经济、社会等方面的效应。客观准确地评估各种土地利用变化的效应,是统筹协调各类用地需求之间矛盾冲突的一个重要前提。环境、资源、灾害、生态方面的效应,需要对相关地表过程进行深入研究,如流域水文过程的观测、实验及模拟[25];而经济和社会效应的评估,需要广泛深入的住户调查和统计分析。总之,土地利用变化的效应评估,需要多学科视角和方法的交叉集成。

致谢:本文为作者在中国地理学会自然地理专业委员会“自然地理学与区域

协调发展学术研讨会”(哈尔滨,2008年)所做的大会报告。感谢冉圣宏、龙花楼、张树文、陈瑜琦对论文初稿提出修改建议。

(编辑:李 琪)

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