高速公路权益转让相关问题研究

黄亦楠　张志雄

摘要:介绍了高速公路权益转让的概念,分析了高速公路权益转让的意义,指出了高速公路权益转让中的若干问题,结合《收费公路权益转让办法》的颁布,提出了以建立健全法律法规体系来规范权益转让实践的解决思路,并从理顺管理体制、严格审批程序、规范价值评估、加强过程管理、维护职工权益等方面提出了具体的解决措施。

关键词:高速公路;权益转让;相关问题;研究

中图分类号:F54文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)20-0194-03

一、高速公路权益转让概念

(一)高速公路权益

按照2008年8月颁布的《收费公路权益转让办法》的定义,收费公路权益是指收费公路的收费权、广告经营权、服务设施经营权。而收费公路权益转让是指收费公路建成通车后,转让方将其合法取得的收费公路权益有偿转让给受让方的交易活动。作为收费公路中的一种,本文高速公路权益是指高速公路的投资主体通过投资建造公路所取得的对高速公路(包括沿线设施)的所有权以及与所有权相关的使用权、收费权、收益权、处置权以及其他权利。

目前,政府或国有企业是我国高速公路的主要投资主体和所有者。在取得政府的特别行政许可后国内外经济组织可以介入高速公路的投资建造,取得一定期限内的收费权、广告经营权和服务设施经营权;或者通过投资受让已建成收费还贷高速公路的收费权、广告经营权和服务设施经营权,来从事高速公路收费经营活动。

(二)高速公路权益转让

高速公路权益转让主要涉及的是收费高速公路的权益转让,具体包括收费权转让、广告经营权转让、服务设施经营权转让等。经政府特别行政许可、通过投资建路取得相应高速公路权益的不属于权益转让行为。

二、高速公路权益转让的意义

(一)在一定程度上缓解高速公路建设资金短缺的局面

长期以来,我国高速公路建设的融资及资金运作方式主要采用财政拨款和商业银行贷款方式,资金来源比较单一,国家拨款只能在提供一部分建设资金,受国家财力和计划的限制,也远远不能满足我国高速公路发展的需要,因此,高速公路项目资本金比例偏低,债务成本偏高,债务资本总体规模偏大。项目资本金投入以中央、省级政府资金投入为主,基本没有来自区、县政府的资金投入,民间资本也很少介入。通过高速公路权益转让能有效缓解高速公路资金紧张的局面,拓宽资金融资渠道;转让方通过转让高速公路经营权可提前收回对该项目的投资,通过债务转移,摆脱了贷款还本付息的压力;同时用所得的资金再进行新的公路基础设施建设,能推动高速公路事业的发展。

(二)使投资主体和经营主体多元化从而改善高速公路经营管理

在高速公路权益转让中主要是收费经营权的转让,而收费经营权转让的结果是使原来较为单一的高速公路投资经营主体多样化,从而提高经营管理水平。按照国家现行有关法律法规,收费还贷公路的收费期限明显短于经营性收费的特许年限。因此,在高速公路权益转让后,转让方取得的转让资金除了用于偿还高速公路的建设贷款以外,剩余部分还可以用于公路建设。高速公路公路权益转让后,一般双方要组建合资公司进行管理,设立独立的董事会、监事会、经营层等现代的企业管理机构,董事会、监事会、经营层各司其职,使企业严格按《公司法》、《公司章程》及股东会、董事会决议进行运作;为了保证在特许使用年限获得预期的投资收益、争取投资收益最大化,必然会以按照市场经济的运行要求改善高速公路经营管理、养护以及安全防护的水平,保证公路用户的级差效益,以吸引更多的道路用户使用和选择收费高速公路。如果受让方是包含国有、私营、外资等多方投资者,这种管理效应的改善会更加明显。

(三)发挥市场配置资源的作用,盘活高速公路存量资产

虽然通过高速公路的收费权可能逐步收回投资,且部分项目还有望取得合理回报,但收回整个高速公路的投资需要较长的时间,在一定的期限内建设资金仍然沉淀在项目之中,无法快速循环再用于新的建设。通过高速公路权益转让能有效配置高速公路的交通资源,并且充分吸纳社会闲散资金,有效配置社会资源;通过高速公路权益转让可以盘活存量的高速公路资产,一次性地获得预期收入,同时,加快了资金循环,使高速公路建设得到滚动发展。我国高速公路通车里程,2002年底达到2.52万公里;2003年底达到3万公里;2004年底达到3.42万公里;2005年底达到4.09万公里;2006年底达到4.54万公里;2007年底5.39万公里;2008年底6.03万公里,居世界第二位。

三、我国高速公路经营权转让中存在的问题

(一)立法滞后,缺少调整高速公路经营权转让的专门法

随着我国高速公路经营权转让的广泛应用和高速公路建设的迅速发展,高速公路经营权转让中的法律问题日益显现,关键是缺少完善的法规体系。

我国的高速公路经营权转让制度是以政策规范为先导,国家尚未出台公路经营权转让的专项法律法规,《中华人民共和国公路法》和国务院《收费公路管理条例》只做了非常原则性的规定,而且其内容十分有限。《公路法》中对高速公路经营权转让的规范发展所需的配套制度则基本没有涉及,而国务院《收费公路管理条例》颁布已经3年,实施也近3年,但经营权转让的具体办法至今没有出台。

在具体的转让实践中所依据的有操作性的基本上都是部门规章或者是地方性法规、政府规章和其他规范性文件。而这些专业立法缺乏上位法的支撑,法律效力低,造成高速公路经营权转让中大量无法可依和法律适用困难的局面。

(二)高速公路管理体制不顺,监管制度不健全、缺乏监管措施

我国收费公路实行的中央主导、省级政府授权、省级交通主管部门实施管理的管理体制。目前,全国高速公路管理体制不顺,存在条块分割、多头管理的现象。省级交通主管部门对高速公路建设经营管理中权责不对等,无法履行行业监管的职责,特别是目前高速公路的市场化经营中,省级交通主管部门对高速公路管理的主导地位没有得到发挥。

而政府在高速公路权益转让的主要环节上缺乏必要的监管制度,没有建立转让的市场退出机制,导致在权益转让后对于经营企业唯利是图、损害社会公共利益时政府无计可施。同时,缺乏明确的具有可操作性的行政监管措施,监管不到位。

(三)审批程序复杂,报批程序不规范

在高速公路的转让实践中,因公路项目投资数额大,审批环节多,经历时间长。这些都在一定程度上影响了转让工作的开展。另外,由于缺乏可操作性的具体规范,转让的报批不规范。首先是行业内缺少经营权转让合同范本,高速公路转让合同不规范,条款有失公允,条款内容不完整。其次是由于融资意愿迫切,受地方政府招商任务的影响和部门利益的驱动,转让实践中经常出现越权批准的现象,绝大多数项目并没有按法定程序报批,甚至未经批准就和有关公司签订合同并付诸实施,这些都在很大程度上影响了高速公路权益转让。

(四)公路权益转让价值评估工作不规范

在转让公路经营权时,缺少权威的公路项目价值评估机构,一方面资产评估机构在评估项目时受到的干扰很大,对于高速公路不能公正合理的确定其市场价值;另一方面,不同的评估机构出现不同的评估结果,往往评估结果的差距也很大,在高速公路项目价格方面难以形成共识。对于有交通部补助的路段的转让,也没有形成规范的处置办法和操作程序。这也导致在转让实践中诸多项目都是采取双方议价的形式决定转让价格,缺乏科学性。具体表现在过多地考虑解决资金的短缺和筹集资本金的困难,往往在经营权转让中向受让方做出较大的让步;对于已建高速公路的转让项目,对有形资产没有进行科学合理的评估,导致作价过低;以BOT形式转让的在建和拟建高速公路项目,对项目建设资金的预算评估偏高。

(五)转让操作不规范

在具体的机制上,转让高速公路相关权益时并没有公开进行招标投标或者是以论证、听证方式形成集体讨论决定制度,甚至个别项目以个人决定代替集体讨论决定,进行一对一的谈判。在选择受让方时,没有召开专题会议讨论决定,致使所选择的受让方或资质达不到要求,或不具备项目法人资格,或资金实力不足、项目资本金未达到规定的审批条件,造成部分项目合同无法履行。

(六)职工安置问题

在高速公路权益转让实践中,对于由国有高速公路经营企业运营的高速公路,忽视原有职工的安置工作,没有处理好与辞退职工的劳动关系,拖欠职工的工资、欠缴的各项社会保险以及其他相关费用,没有制定可行的职工安置方案,造成群体性上访,引发过激行为,影响社会稳定。

(七)高速公路权益转让的界定不够清晰

在实际操作中,有相当部分的高速公路收费经营是由专门成立的项目公司进行的,在转让高速公路项目公司部分股权时就存在如何界定高速公路权益转让问题。如果一个公司的业务涉及高速公路的经营收费,那么这个公司的任何股权转让均与高速公路的权益转让关联,但股权转让的具体比例达到多少才界定是高速公路的权益转让却没有相关的规定。

(八)有政府财政性补助项目在取得转让收入后资金使用的问题

按《收费公路权益转让办法》,对于转让有财政性资金投入的经营性公路权益取得的收入中与财政性资金投入份额相应的收入部分,规定除用于偿还公路建设贷款外,主要用于公路建设。这产生了两个问题:一是对于取得的收入中与财政性资金投入份额相应的收入部分如何界定,因为在经营转让的过程中,可能会存在增减值的问题;二是其使用是否要专项专户使用,否则,作为一个统筹账户统筹使用时,如何界定。

四、规范我国高速公路权益转让的措施

(一)建立健全高速公路权益转让法律法规体系

国家要进一步完善高速公路方面的法律法规,在《公路法》的框架下,制定高速公路权益转让的专门法,并以此为基础,制定一系列配套法律法规,形成完备的法律法规体系,促进高速公路权益转让的法律化和规范化。

在制定高速公路权益转让的专门法时要涵盖转让权益高速公路的设置、转让项目条件、行政审批的设立、收费标准和经营年限的确定、收回经营权的规定、经营期满移交的规定、建立资产评估制度等内容,并且明确经营权转让双方的权利和义务。

在权益转让配套法律法规方面,制定《公路建设利用外资管理办法》等相关法律、法规以及高速公路权益转让项目招标办法;对于质押登记行为以公路收费权质押管理办法进行规范,同时制定高速公路经营权转让特许经营合同专门法规,促进转让合同的规范化。

(二)理顺高速公路管理体制,推行高速公路运营委托管理

高速公路经营权转让的监督管理工作中所出现的问题,主要是管理体制混乱所造成的。因此,应该首先理顺高速公路管理体制,建议适合我国国情的高速公路管理方式。

在适当的地域范围内,推行高速公路运营的委托管理,将该区域内的高速公路路段集中运营管理,合理配置资源。并建立各类资本进入公路投资领域的资格准入制度和退出机制,细化资本准入的各项指标,严格审查投资主体资格,防止投资能力差的企业进入高速公路领域,防止没有经济实力的企业通过高速公路权益转让项目进行不正当的融资和投机行为,影响高速公路事业健康发展。

(三)规范转让合同内容,简化并严格审批程序

要规范高速公路权益转让实践,首先要规范转让合同内容,制定高速公路经营权转让特许经营合同范本,明确合同的主要内容,至少应该包括转让方和受让方名称、项目名称、经营期限、转让价格及转让方式、转让方和受让方的权利和义务、职工安置方案等。

针对高速公路权益转让审批环节过多、时间过长、程序不够规范的问题,建议交通部会同国家发改委、财政部制定相关政策,着手制订公路经营权转让的具体管理办法,简化外资贷款审批程序;严格按照《公路法》和交通部、发改委、财政部共同发布的《收费公路权益转让办法》的规定,履行报批程序。同时,加强对经营权转让的监督检查,及时纠正越权审批等行为。

(四)规范权益转让价值评估,科学合理的确定经营期限

规范高速公路权益转让的价值评估工作,承担高速公路权益转让资产价值评估的单位必须是省级以上国有资产管理机构认可的评估机构。经过评估后需经国有资产管理部门确认并且作为高速公路权益转让价格的作价依据,转让高速公路经营权的实际成交价不得低于评估确认的价值。而对于高速公路转让的权益年限,可以建立动态管理机制,合理确定总投资回报率,动态确定收费经营年限;应当坚持以投资预测回收期加上合理年限盈利期(合理年限盈利期一般不得超过投资预测回收期的50%)为基准的原则确定,最长不超过25年,对中西部地区最长不超过30年。

(五)实行公开招投标和集体讨论决定制度,加强过程管理

为防止暗箱操作,在高速公路权益转让过程中应当采取公开招标投标的方式,公平、公正选择受让方,使具有相关资质的单位能够顺利进入转让市场;在确定高速公路权益转让项目时,要经过广泛的论证和听证,以集体讨论的方式作出决定。

在权益转让过程以及转让后的经营过程中,必须加强公路经营项目股权管理,交通部与国家工商管理局可联合制定相关规定,明确公路经营项目控股权发生变化时要经省级交通主管部门审查批准后方能变更公司股权,工商管理部门才能变更公司登记;当出现需要解除权益转让合同的情形时,应当参照权益转让时的操作程序,对涉及的高速公路权益,委托有资质的评估机构进行资产评估和财务清算。按照评估和清算结果,结合具体的情形确定回收价格或支付价款。

(六)注重维护职工合法权益

由于高速公路转让涉及到巨大的经济利益,同时,由于投资经营主体的变化,对于高速公路的经营管理以及职工安排会出现较大变动,因此,转让由国有高速公路经营企业运营的高速公路时,必须制定可行的职工安置方案,经企业职工代表大会讨论通过后报经主管部门审核同意,同时,将职工安排方案写入上报的高速公路权益转让审批材料中。在具体的实施过程中,转让方应当处理好与职工的劳动关系,解决拖欠职工的工资、欠缴的各项社会保险以及其他相关费用,并做好职工各项社会保险关系的接续工作,以此维护职工的合法权益,维护社会稳定。

(七)进一步界定高速公路股权转让与权益转让的关系

鉴于高速公路经营企业的股权转让与其权益转让有内在的关联性,进一步按高速公路收费经营企业的控股方变更为标志来界定其权益转让:高速公路收费经营企业的股权转让导致高速公路经营企业控股方(包括相对控股)股东变更的,才界定为高速公路权益转让。

(八)有政府财政性补助项目在取得转让收入后资金使用的建议

鉴于高速公路的政府财政性补助在取得时,其使用用途是清晰的,即用于高速公路的投资建设。建议有政府财政性补助的高速公路项目在取得转让收入后的相应的收益应全部专项用于高速公路的投资建设并设专户进行管理,回归原有的资金使用用途。

尽管现阶段高速公路权益转让实践中存在诸多问题,但随着《收费公路权益转让办法》的颁布,高速公路的管理逐渐进入一个法规完善的阶段,高速公路的权益转让也会愈加规范,这也将有利地促进高速公路事业的发展。

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[责任编辑 张 凌]