大图们江区域合作的法律研究

陈金涛　刘亚军　胡晓静　吴留戈

摘要:在经济全球化、区域一体化不断深入发展的今天,大图们江区域合作具有重要意义。理论和实践证明,法律制度和机制建构对大图们江区域合作非常重要。然而,大图们江区域合作中却存在一些法律障碍或困境,如主权问题、WTO成员与非WTO成员并存、各国法律制度差异大、欠缺区域合作法律制度和机制等。因此,需采取适当的法律对策解决这些问题。

关键词:大图们江;区域合作;法律机制

中图分类号:F114.49/D99文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)20-0183-04

随着经济全球化和区域一体化的不断深入,旨在谋求区域内互补优势的东北亚区域联合已成大势所趋。在联合国计划开发署的倡导和促动下,东北亚各国政府发起了以各主要城市为节点的较松散的次区域合作模式即大图们江区域合作,此合作对该地区的经济社会发展具有重大战略意义。大图们江区域合作的目标在于:开展经济合作,促进东北亚地区的和平、稳定和可持续发展,通过开发地区间基础设施、促进贸易和投资以提升人们生活水平,其最终目标是实现区域经济一体化[1]。尽管该合作的发起已有20余年,但由于诸多因素的制约,使得合作只是在低层次上徘徊,远未实现预期目标。影响大图们江区域合作的因素很多,学者们大多从经济社会的角度予以考量,我们认为,法律方面的障碍或困境是制约大图们江区域合作的瓶颈,构建适当的法律机制是促进大图们江区域合作的当务之急。

一、法律制度和机制建构对大图们江区域合作的重要性

(一)从理论上看,大图们江区域合作法律制度及机制建构不可或缺

从经济学角度看,可以把区域经济一体化定义为:不同的空间经济主体之间为了生产、消费、贸易等利益的获取,产生的市场一体化的过程,包括从产品市场、生产要素(劳动力、资本、技术、信息等)市场到经济政策统一逐步演化。从发展的角度看,区域经济一体化是全球范围内,市场经济发展到一定阶段的结果[2]。因此,区域经济一体化实质是市场一体化,区域经济一体化中的区域经济是市场经济[3] 。而市场经济既是法制经济,也是法治经济。大图们江区域合作的目标是实现区域经济一体化,实现本区域市场一体化,这就要求建立符合市场一体化要求的法律制度和机制,包括国内和区域层面的①。且区域经济一体化的内涵本身就包括“经济政策统一”,所以,大图们江区域合作需要建构法律制度和机制。

(二)从实践来看,法律制度和机制建构对大图们江区域合作极其重要

虽然区域经济一体化存在客观的动力机制,但没有形成有效的组织机制,区域经济一体化也只是一种设想。欧盟是当今世界上一体化程度最高的区域政治、经济集团组织,也是当今全世界各种区域经济一体化组织中最成功的典型。欧盟成功的经验带来了重要启示:一是共同市场体系的建立是区域合作的重要力量,欧盟在这个方面提供了一整套的政策制度框架来管理各成员国间的贸易和投资,尤其是致力于消除成员国之间的关税壁垒及共同市场的建立;二是制度创新是区域合作的重要保障,欧盟在一体化的各个阶段都制订了相关的法律,成员国都实行共同的区域政策[3]。北美自由贸易区、东盟等取得成功的区域合作皆是如此。APEC的松散性决定了它所推行的贸易和投资自由化进展缓慢[4] 。因此,综观世界各种区域经济一体化组织,无论组织规模大小、成员多少、一体化程度高低,其基本的共同点有:(1)一般由政府出面,签订一定的经济一体化协议;(2)为了推进本地区各国之间的经济贸易合作,地区一体化组织往往需要建立一定的超国家机构,或至少需要由各成员国领导人定期举行会议,形成制度,即合作机制[2]。东亚地区尤其是东北亚地区区域合作进展缓慢,大图们江区域合作历经20多年而仍离目标甚远,没有区域合作的法律制度和机制是重要原因。东亚各国已经认识到:只有依靠各国政府间的制度性安排,才能在实现区域内贸易和投资自由化方面取得实质性的进展[4]。因此,法律制度和机制建构对大图们江区域合作非常重要,既是大图们江区域合作成功的关键因素之一,也是大图们江区域合作的应有之义,是区域合作的组成部分,是区域合作的表现形式。

二、大图们江区域合作的法律障碍及困境

国内、区域或国际层面的有关区域合作的法律制度和机制对大图们江区域合作非常重要,但法律制度和机制的欠缺,是大图们江区域合作发展不理想的重要原因。在国内、区域或国际层面,还存在一些法律障碍或困境,对这些问题的揭示并寻找解决办法,是推进大图们江区域合作的重要工作。由此,我们试图探讨大图们江区域合作存在的法律障碍或困境。

(一)主权问题

主权是国家的固有权利而且构成国家的本质属性。主权是指对内的最高权力,对外独立自主的权力,是不受任何其他国家控制的。对内方面,对一切事物和人有最高权力,国家有权决定其政治、经济、社会和文化制度,也就是属地最高权和属人最高权。对外方面,主权体现为不从属于其他权力,即独立权或对外主权[5]。国家主权是一个完整的概念,既包括国家在政治上的独立自主,也包括国家在经济、社会、文化等方面的独立自主。在地缘政治环境复杂的大图们江地区,既有大国,也有小国;既有强国,也有弱国;既有资本主义国家,也有社会主义国家;有正常开放的国家,有闭关自守的国家;各国政治、经济、社会和文化制度不相同,开放度不一,加上朝核问题的存在、区域外国家的干预等状态,主权问题非常敏感。在这种环境下开展区域合作,能否坚持主权自治和主权平等、破解地区外势力的不良干预、消除一些国家的担忧、解决成员国间的分歧,对大图们江区域合作而言非常关键。可以说,能否处理好主权问题,在区域合作中平衡主权和开放、主权独立和主权限制之间的关系,是贯穿在大图们江区域合作中的一个原则性问题。

(二)各成员开放程度不同

在参与大图们江区域合作的国家中,中国、韩国和蒙古是WTO成员,俄罗斯还处在加入WTO的谈判过程中,而朝鲜还处在计划经济状态的非WTO成员。这些国家的开放度不一。韩国是本区域开放度最高的国家,其经济的发展和世界经济形势紧密相连。中国已加入WTO8年,在以市场经济和公平贸易的原则为基础参与世界经济和贸易合作。俄罗斯作为世界大国,全面提高了国际开放度,加入WTO,融入国际经济社会已是大势所趋。朝鲜和蒙古为了摆脱经济困难的局面,也采取了日益开放的政策,逐渐加强与外界的经济政治联系,扩大合作范围。

这种开放度的差异,使得各国参与区域合作的意愿、收益和承受力不一,不利于大图们江区域合作的发展,从而使得在区域合作内容的选择和进程的推进,以及区域合作法律制度和机制的建构中如何照顾和平衡各方关切、实现互利互惠增加了难度。WTO成员和非成员并存,给在区域一体化的制度建构及如何处理与多边贸易体制的关系方面带来了挑战。

(三)各国法律制度差异大

在有关图们江开发和东北亚区域经济合作的问题上,一个特别重要的方面是法律环境。任何开发活动,都离不开相应的法律环境的支持。对于国际性的区域开发和经济合作,更是如此。健全而良好的法律环境,是各项开发活动和区域经济合作顺利进行的根本保障[6]。这种法律环境包括国内法律环境与区域或国际法律环境。大图们江地区各国国情差别较大,法律传统与法律背景不一,各国的法律观念存在很大的分歧,其法律体系也存在明显的差别。法律制度差异已成为制约大图们江区域合作深度发展的瓶颈[7]。因此,如何协调各国法律的冲突,整备法律环境,是大图们江区域合作需要解决的问题。

(四)欠缺区域合作法律制度和机制

截至目前,大图们江区域合作的法律文件仅有1995年在UNDP总部纽约签署的《关于建立图们江地区开发协调委员会的协定》、《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协商委员会的协定》和《图们江经济开发区及东北亚环境准则谅解备忘录》,以及2005年签署的《大图们江区域合作成员国长春协定》、《2006—2015年大图们江区域合作战略行动计划》。这些法律文件较为宏观,还没有建立起真正意义上的区域合作法律制度和组织机制。由于大图们江区域合作缺乏一个以相关国家为主体参与的政府合作组织和机制,这些法律文件在实践中也没有完全贯彻。也没有如其他区域一体化组织一样制定一系列的区域合作法律制度,如货物贸易自由化、便利化制度、投资和服务贸易法律制度、金融合作制度、争端解决制度等。即便是对《2006—2015年大图们江区域合作战略行动计划》中所列明的交通、旅游、能源、投资、环境等几个重点合作领域,也没有建立起交通(物流)合作、旅游合作、能源合作、投资和环境合作法律制度。此外,也没有建立起组织机构和立法、执法和争端解决等法律调整机制。可以说,大图们江区域合作还处在初级阶段,制度建设严重滞后,缺乏区域合作的刚性约束。所以,大图们江区域合作亟需形成合作制度和机制,“当前最关键的问题就是合作机制问题,我们回顾一下中国周边的次区域合作,都是制度化的、经常性的、高层次的合作机制,唯独现在图们江地区国际合作开发在合作机制上还需要进一步完善。如果周边国家合作机制进一步提升,形成制度化,就可能带来新的局面”[8]。

三、大图们江区域合作的法律对策

针对大图们江区域合作存在的法律障碍及困境,拟提出一些法律对策。

(一)适当处理主权自治和主权的自我限制

东北亚地区复杂的地缘政治环境、各国发展水平的巨大差异、区域合作中主权问题的复杂性,使得我们在区域合作中应该处理好主权自治和主权的自我限制,以解决区域合作中敏感的主权问题。主权是国家的固有权利而且构成国家的本质属性。在大图们江区域合作中,除了需注意主权的一般内涵外,尤其应该坚持经济主权原则,即各国有权自主参与大图们江地区区域合作、对本国自然财富和资源有永久主权、对本国一切经济活动和全部财富有永久主权、有权自主选择本国经济制度、在区域合作中有平等的参与和决策权、有权自主确立国际经济关系、签订国际经济条约。

与此同时,也必须指出,主权原则十分重要,属于基本原则,但这不等于主权是绝对的[5]。国家主权应在国际法的基础上受到限制,这是主权原则的另一层含义。各国在参与大图们江区域合作中,基于国际法和国家主权,对国家主权自愿地进行自我限制,是促使该地区的合作富有成效的客观需要,对于区域合作的发展具有特别重要的意义。“为了使区域经济集团内经济贸易得到共同发展,各国必须赋予集团一定的权利,以便进行经济上的协调,甚至制定统一的经济贸易政策和法律。这同时也意味着成员国对自己的经济主权做出相应的自我限制。只有这样,集团内才能建立起良好、统一的制度和法律秩序。当然,这种限制是自愿和主动的,其目的在于通过暂时的、局部的限制,获得长远的、全局的经济利益。”[9]主权自我限制原则具体体现在成员国立法权、司法权和经济管理权的限制。简而言之,在大图们江区域合作中,一方面应坚持主权原则,同时,各国应对主权进行自我限制或者说让渡部分主权,处理好主权独立和主权让渡的关系。

(二)遵循WTO规则

在大图们江区域合作中,作为WTO成员的中国、韩国和蒙古需遵守WTO规则,而不是WTO成员的朝鲜和俄罗斯却没有遵守WTO规则的义务。这也使得WTO成员与非成员进行国际贸易时,可能存在一定的法律风险。如WTO成员实行自由贸易,贸易壁垒较少,而非WTO成员进口关税高,非关税贸易壁垒多。而且从长远来看,俄罗斯将加入WTO。因此,开展大图们江区域合作,必须遵循WTO原则和规则。一是遵循WTO的基本原则,如非歧视原则、透明度原则、自由贸易原则、公平贸易原则。二是遵循WTO有关区域合作的规则。WTO中有关区域合作的规定主要是GATT第24条(及其谅解)和GATS第5条。从授权方面看,GATT第24条和GATS第5条允许成员开展区域合作,订立区域贸易协定。其基本精神都是在不提高贸易壁垒总体水平的前提下,便利区域合作参加方之间的贸易,促进国际贸易的发展。从限制方面看,GATT和GATS对区域合作有一些约束性条件,其中最重要的一点就是自由贸易区的建立不能降低区域外成员国的待遇;也就是说,对区域外成员国征收的关税或施加的条件不能比建立自由贸易区之前更高或更严格。这些都是旨在确保区域经济一体化在WTO的多边框架内发展。

(三)协调、整备区域内法律环境

大图们江地区法律环境复杂,各国法律差异大,法律调整也具有相当的复杂性,这种复杂性表现在作为法律调整对象的各种主体之间关系的复杂性、所需要的法律规范的复杂性和法律调整机制的多样性[6]。区域内法律冲突已成为区域合作的绊脚石。为此,大图们江区域合作需要协调、整备区域内法律环境。

1.加强法律交流与合作

协调、整备区域内法律环境的前提之一是区域内各国了解彼此的法律,为此,应加强法律交流,以法律交流为平台助推大图们江区域合作。各国应本着平等和相互尊重的原则,加强法律交流与合作,法律交流与合作的方式包括研讨会(如举办形式多样、内容广泛的大图们江区域法制论坛)、咨询、人员互访、互派留学生,立法、执法、司法人员、律师的培训、进修。各国中央、地方立法机关有关工作机构、政府有关部门、法院和科研机构、教育机构以及有关社会团体之间可开展各种形式的法律交流与合作。

2.协调各国法律

在坚持国家主权原则、协调整备原则、相互接近原则的前提下,对各相关国在法律上的协调,可以通过以下几种途径实现[10:一是以相关国家共同参加的有关的国际条约或国际公约,同时承担履行条约义务的方法,在一部分专门领域实现适用规范的统一;二是以相关国家相互之间签定综合的或专门的协议的方法,协调各自的政策性规定;三是由联合国开发计划署提出有关的立法建议,然后由各国自行决定采纳,拟定出相应的规范条款,经本国立法,制定出大体上相一致的法律;四是组成一个由联合国开发计划署和相关国家有关人员参加的法律专家小组,对于协调特别贸易区所需要的各项法律,进行专题调查研究,并负责起草有关问题的参照法。各相关国以参照法为样本制定出相应的法律之后,形成了大体统一的规范,避免各国有关立法的冲突,在一定程度上保障了法律调整的一致性。

(四)建立或提升区域合作法律制度和机制

1.建立高层次的区域合作法律机制

建立以国家为主体参与的政府合作组织。为使大图们江区域合作有效推进,使政府合作组织有效运转,就必须有一个高效而强有力的组织机构体系,建立议事和决策机构,作为区域合作的最高权力机关;建立执行机构,负责权力机关决议的执行,提出建议、计划和工作方案并付诸实施;建立行政机构负责处理组织中的各种经常性工作等;建立争端解决机构解决区域合作中的争端。相应地建立决策(立法)机制、执行(监督)机制、争端解决机制等法律调整机制。

2.签订大图们江区域合作框架协议

基于大图们江区域合作的环境、历史和现实以及合作目标,建议签订《大图们江区域合作框架协议》,规定大图们江区域合作的时间表和路线图,规定大图们江区域合作的基本问题,以为大图们江区域合作提供一个有约束力的总体合作框架。框架协议可就“合作目标”、“合作基本原则”、“经济合作路径和措施”、“货物贸易”、“服务贸易”、“投资”、“环境合作”、“能源合作”、“交通(物流)合作”、“旅游合作”、“争端解决机制”等事宜作出基本规定。待时机成熟的时候,再就需要深入、细化的合作事宜进一步协商,签订具体的合作协议,如《大图们江区域合作框架协议下货物贸易协议》等。

3.以项目为载体,建构具体合作规则

在合作路径上,我们认为,可采取以小区域的合作带动大区域的合作,率先建立起跨国的经济合作开发区,充分发挥跨国贸易功能和经济辐射作用,进而推动整个图们江流域的国际合作进入一个新阶段;以双边合作带动多边合作,利用双边之间共同的经济利益导向加快建立具有实质性内容的双边合作机制,进而带动多边合作[11];以项目合作为先导,进而实现全方位、多层次合作;最终建立自由贸易区的总体合作路径。在现阶段,按照《2006—2015年大图们江区域合作战略行动计划》,项目合作主要集中在交通、旅游、能源、投资、环境五个领域,应以战略行动计划为基础,建构具体合作规则,分别建立交通(物流)、旅游、能源、投资、环境合作法律制度。

4.建构跨国经济合作区法律制度

可在中朝、中俄、中蒙、中俄朝边境地区合作建立跨国经济合作区,如中俄珲春——哈桑跨国经济合作区、中朝珲春——罗先跨国经济合作区、中朝丹东——新义跨国经济合作区等。这些跨国经济合作区是实行自由贸易的,是小型自由贸易区。为此,需建构跨国经济合作区法律制度,如基础设施合作制度,共同交通、通关法律制度,共同制定跨国经济合作区的政策和制度,成立联合管理委员会,实行对区域的共同管理等。

参考文献:

[1]Background Brief Greater Tumen Initiative (GTI),Tumen Secretariat,http://www.tumenprogramme.org/index.php?id=129,2009-2-15.

[2]孟庆民.区域经济一体化的概念与机制[J].开发研究,2001,(2).

[3]朱莉芬.欧盟——区域经济一体化的典型.华南新闻,2005-10-27.

[4]张小济,吕刚.区域经济一体化背景下的中日韩经济合作[EB/OL]国务院发展研究中心信息网,http://www.drcnet.com.cn/ DRCNet.Channel.Web/expert/showdoc.asp?doc_id=124915,2009-02-20.

[5]邵津.国际法[M].北京:北京大学出版社、高等教育出版社,2000:31.

[6]赵新华.论图们江开发与东北亚区域经济合作的法律环境及其整备[J].东北亚论坛,1992,(4).

[7]陈金涛,张传锋.大图们江区域各国法律的冲突与协调[J].行政与法,2007,(3).

[8]吉林省委常委.延边州委书记邓凯谈深入推进图们江地区开发、开放,新华网,http://www.xinhuanet.com/17daft/20071018b/wzsl.htm,2009-02-20.

[9]刘世元.区域国际经济法研究[M].长春:吉林大学出版社,2001:62.

[10]陈金涛,曹军婧.促进大图们江区域经济合作的国际法思考[J].吉林财专学报,2007,(2).

[11]朴承宪.图们江开发所面临的新形势与新课题[J].延边大学学报:社会科学版,2006,(1).

[责任编辑 张 凌]