中国国有企业公司治理改革的主要问题及对策

孙玉良

摘要:中国国有企业公司治理是国有企业改革的关键,但现阶段,在深化国有企业公司治理的现实中,存在着政府职能的“缺位”、“越位”和“错位”,以及国有企业内部治理失效,外部治理不完善这三大方面的主要问题。正确定位政府在国有企业公司治理中的职能,规范和完善国有企业内、外公司治理机制将是国有企业公司治理进一步改革的重点。

关键词:国有企业 公司治理 政府职能

1 政府职能的"缺位"、"越位"和"错位"

首先,政府职能的“缺位”问题。“缺位”——政府作为国有资产所有者的地位没有人格化,造成实际运作国有企业经营控制权实施主体不明确。国有产权主体在明晰产权口号下,仍然模糊不清,从法律上讲,国有产权归全民所有,但没有任何人或政府机构有权提出国有企业剩余索取权归自己所有,同时也没有对国有企业的亏损承担责任的个人和政府机构。因此,尽管每个公民都是国有资产的最终所有者,但却没有任何激励约束机制能够真正促使所有者监督国有企业提高整个企业经营的效率。

其次,政府职能的“越位”问题。“越位”——政府利用行政手段超越出资者职能,直接干预企业的经营决策。国家作为出资人对国有企业经营决策的干预是通过若干政府部门分别实施的,因此无法避免政府利用行政手段超出资者职能,直接干预企业的经营决策,使企业承担过多的社会职能,导致经营目标多元化。同时,企业经营者选聘不是以市场的方式,而是以政府官员的标准进行,由组织和人事部门进行考核。由于政府官员并不是真正的鼓动,因此不必为选错企业经营者承担后果,也就无法保证真正有经营才能的人成为企业管理者。行政任命的不确定性也使企业经营者过多考虑政治前途,而不能完全专注于提高经营业绩。

第三,政府职能的“错位”问题。“错位”——政府在发挥社会管理者的作用时,以行政控制代替正常的市场调节。市场治理体系是企业治理的另一重要组成部分,市场治理体系发育的成熟与否将直接影响企业治理的模式及其治理效率。在建立市场体系过程中,政府角色在市场体系的培育进程中却发生了角色错位,突出表现为过分强调行政干预对市场的替代作用而忽视市场自身的作用,因片面强调政府在替代市场机制方面的作用,政府在很多时候不仅没有积极培育市场反而限制了市场的作用,有时甚至完全以行政力量替代市场机制。这种片面的干预方式带来了许多不良后果。一,转型时期,政府将宏大的发展计划强加给市场体系,使原本就发育不全的市场机制难以完善,从而其难以实现资源配置的优化;二,因市场途径受阻,微观经济主体转而投资于非市场活动。因此,纠正政府在市场体系培育过程中的角色错位是中国国有企业治理深化必须要越过的障碍。

2 公司内部治理失效

公司的内部治理是指公司的出资者为保障投资收益,就控制权在由出资者、董事会和高级经理层组成的内部结构之间的分配所达成的安排。公司的内部治理机制是直接通过股东大会、董事会和经理层等公司内部的决策和执行机制发生作用的,这也就是我国学者通常所称的公司治理结构。

中国国有企业公司内部治理失效主要体现在内部监督与控制机制不完善。从中国国有企业现有的实际情况来看,董事会和监视会均不能充分发挥其应有的作用。第一,董事会独立性不强。从形式上看,国有上市公司已经形成了“三会四权”的制衡机制,即股东大会、董事会、监事会和经理层分别行使最终控制权、经营权、监督权和经营指挥权。但实际上,由于股权的高度集中,公众股东的分散,董事会由大股东操纵或由“内部人”控制,比较难以形成独立的董事会来保证健全的经营与决策机制。第二,监事会的作用有限。监事会作为公司治理中的内部监督力量,在规范董事、经理行为,维护股东利益方面应具有特殊作用。相比之下,中国上市公司比较重视董事会的作用,而相对忽视了监事会的地位。在中国,与董事会平行的公司监事会仅有部分监督权,而无控制权和战略决策权,无权任免董事会或经理层的成员,无权参与和否定董事会与经理班子的决策。第三,股东大会尚不足以成为股东行使权力、参与公司治理的场所。在股权结构不合理和缺乏有效的法律制度的情况下,中国上市公司股东(特别是中小股东)的利益很难得到足够的保障。

3 公司外部治理不完善

首先,公司控制权市场尚未形成。由于流通股在上市公司总股本中所占比例有限,不流通的国家股和法人股又高度集中,因此很难通过在二级市场购买流通股获得公司的控制权,收购和代理权争夺没有真正约束经理层。其次,缺乏有效的经理人才市场。经理人才市场不仅是从外部监督公司的重要机制,也是有效的聘选机制形成的前提。中国目前的经理市场还十分落后,甚至没有形成严格富有进取心、具备高素质的经理阶层。再次,债权人对公司实施的监控作用小,机构投资者缺乏。目前,我国商业银行对公司实施的外部监控作用较小。其中的原因在于:一是受到《商业银行法》的限制,银行不能持有公司的股权,银行不能以股东的身份参与公司治理;二是在《公司法》的规定中,董事、监事代表股东的利益,排除了债权人在公司正常经营条件下参加公司治理的法律途径;三是银行自身产权结构的特点也决定了银行人员缺乏足够的动机去争取参加公司治理的权利。此外,中国证券市场以散户为主,新兴市场不规范,机构投资者作用很有限。最后,缺乏良好的法律责任机制,新闻舆论和社会公众监督力量不足。目前,中国国有上市公司大股东、管理人员和董事的法律责任机制十分不健全,违规的私人成本很低。一旦出现大股东、管理人员和董事违规和违反公司章程的行为,有关法律和法规的处罚不足以起到警戒作用,特别是对股东的民事赔偿力度还远远不够。同时,新闻舆论和社会公众在监督过程中常常处于被抑制状态,这种情况无疑不利于公司外部监督机制发挥作用。

4 政策建议

其一,正确定位国有企业治理中的政府职能。降低政府在竞争性领域的持股比例,甚至退出竞争性的经济领域,实施“国有资产战略性退出”的任务,要确保公平交易以免造成国有资产流失。政府在经济中的主要任务应该是制订符合市场规律的游戏规则,并保证规则执行的透明性与公正性,不应该又当“裁判员”又当“运动员”。依靠董事会治理企业,减少政府的不适当干预。

其二,加强国有企业内部治理结构的建立与完善。良好的公司内部治理机制只有在一个竞争性的市场环境里,才能发挥其积极作用。因而,为国有企业提供一个规范、有序、有利的市场环境是中国政府当前急迫的任务。规范股东大会运作,增强董事会独立性,建立董事会自我评价体系,避免出现董事会被个别关键人控制的局面。对经理人员实行公开聘选机制,将竞争机制引入经理聘选中。完善公司内部治理机制还必须尽快建立市场化的、动态的、长期的激励机制,以股权激励的方式使管理层自身利益与公司利益挂钩,与企业的长期发展挂钩。建立股东代表诉讼制度和集体诉讼制度将有助于企业的规范化运作,有助于企业治理机智的完善。

其三,进一步加强与完善国有企业外部治理机制。硬化债权约束,促使国有企业管理层善用债务资本,在改善公司治理过程中充分发挥债权约束的作用。改变我国机构投资者在公司治理中尚未发挥有效外部监督作用的局面,充分发挥中介机构和自律组织运作的外部约束作用。

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