试析南京国民政府时期的行政诉讼实践

张 力

摘要近代中国的法治进程始终处于西法东渐的大背景之下,南京国民政府延续晚清以来对行政诉讼制度的讨论与构建,以大陆法系的德法行政法院为样板,建立了与普通法院并行的行政法院。然而,一切涉及政治的制度终究要接受一国内部政治生态的考验,彼时行政法院的实践远未如想象的美好,最终留下的是后来者必须正视的启迪与反思。

关键词行政诉讼 行政法院 南京国民政府 政治因素

中图分类号:D929 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-369-03

一、引言

清末以降,不论是出于西方列强的压力,还是自身内部的变革要求,近代中国无疑正走在一条朝向西方近代化法治的道路上,在思想层面,法治、宪政等话语充斥在当时知识分子之间的争辩之中;而在制度层面,大规模的修律、变革官制等亦在激辩中进行。正是在这政制之西风东渐过程中,构建行政诉讼制度成为彼时一个吸引知识阶层参与论争的焦点话题,并影响到制度实践。

行政诉讼以及其内含的行政法院建置问题本质上是一个宪政问题——这也解释了为什么在清末民初会有如此之多的近代知识分子参与有关问题的辩论——它直接关涉政制中对行政权力的司法审查与控制,尤其是在古代向近代转型的过程中,行政诉讼制度更是直接指向对昔日君权所掌控之行政权力的制肘,这无疑是对传统政治观念的一种颠覆,并必将带来政治层面的回音与回击。

因此,在进入南京国民政府时期行政诉讼制度议题之前,有必要回溯到清末民初的那场争论,以便理解之后的制度沿革。

二、关于行政诉讼制度的争论

具体而言,当时争论的问题包括行政诉讼的性质、行政审判机关的建置以①及都察院的去留存废等,但依据当时对法治的认知程度,这些问题实际上都可归结于一个问题:即行政诉讼制度的构建。

1911年晚清政府修订法律馆议订的《行政审判院编制法草案》虽未及颁布实施,但却已然预示并体现了关于行政诉讼制度的争论。该草案倾向于彼时保守派的主张,没有将传统督察院改革成专门的行政审判机关,而是另外建立了行政审判院,并相应拟有《行政审判院官制草案》,“形成了督察院与行政审判院并存的格局……督察院以中国传统方式纠正官邪、伸民怨,行政审判院受理行政诉讼,以近代司法手段救济民权。”②

民国的建立并未消除关于行政诉讼制度建构的相关争论,就争论的焦点来看,当时的主要观点可以分为三派:

一是梁启超等人主张的在普通法院之外单独设置行政审判机关,该机关行使的职权偏向广义的行政权,但也独立于普通行政机关而具有一定的独立性,其基本理由是司法权与行政权的性质不同,加之行政审判的专业性质,故而应当单设行政审判机关。③显然,这种主张仿行的对象是欧陆传统的法国行政诉讼制度。

二是以章士钊、王宠惠等人为代表,主张效仿英美法国家,采行一元制,由普通法院承担行政审判职责,其基本理念是以司法权制约过去不受限制的行政权力,在国家和个人的关系中偏向照顾个人权利,如此可以更好地实现当时对宪政国家的普遍追求。

三是康有为等提出的一个老问题,即对传统督察院体制的保存,④从中可见旧制度复归的努力,而这种努力在“历史的三峡”中并非习惯话语中一小撮守旧陈腐势力的无谓挣扎,否则我们便难以理解民国北京政府的平政院中为何要设立肃政厅,并置都肃政史负责。⑤

三、南京国民政府时期的行政诉讼制度

近代中国社会是一个剧烈震荡的社会,用史家唐德刚先生的话来概括,中国所面临的是一个“三千年未有之大变局”,这几乎注定了所有新制度实践的短命,始自1915年终于1928年的平政院是一例;南京国民政府于1933年6月开始的行政诉讼实践则是另外一例。这将使充满理想的中国知识阶层不得不在希望与失望之间,背负制度之痛继续前行。在此,笔者无力承受“眼看他起朱楼,眼看他宴宾客,眼看他楼塌了”的制度之殇,而仅仅依据1932年11月颁布的《行政法院组织法》和《行政诉讼法》等法律文本,⑥对南京国民政府时期的行政诉讼制度做一简单梳理,以期得到一点对仍行进于“历史三峡”之后来者的启发。

南京国民政府的行政诉讼制度并非建立在一时的激情或对西方制度简单的“拿来主义”想象之上,而是清末以来仿行西方法治思潮的自然延续,因此其在组织形态上的先行者为民国北京政府时期的平政院(1915年—1928年)。在宪法性渊源上,1912年《中华民国临时约法》第10条规定“人民对于官吏违法损害权利之行为,有陈述于平政院之权”,第49条规定“法院依法审判民事诉讼及刑事诉讼,但关于行政诉讼及其他特别诉讼,另以法律定之”;1914年《中华民国约法》第8条规定“人民有诉愿于行政官署,及陈述于平政院之权”;1931年《国民政府组织法》第36条:“司法院设最高法院、行政法院及公务员惩戒委员会。”可见,行政审判机构的建置始终是民国政制的重要组成部分。

(一)行政审判组织

南京国民政府依据1931年《国民政府组织法》设立行政法院作为行政审判组织,这也是中国第一次在立法上使用“行政法院”一词。⑦在机构性质上,根据1928年公布的《国民政府组织法》第33条,行政法院与普通法院同为司法机关,直接隶属于作为国民政府最高司法机关的司法院,故其职权应为司法权,这与直接受制于大总统的平政院有很大的不同,后者在性质上更倾向于行政机关。

在评事构成和资格上,行政法院内设两个或三个行政审判庭,审理行政诉讼案件时须组成5人合议庭,当中必须有2名以上评事具备普通法官任职经历。评事任职资格为年满三十周岁、对党义有深切研究、曾任国民政府统治下简任职公务员两年以上,⑧而后又增加条件要求在教育部认可的国内外专科以上学校修习政治法律学科3年以上毕业。⑨可见条件较之普通公务员之严格。

此外,南京国民政府只在首都南京设立行政法院,是唯一的行政审判机关,各地并无分院;行政院长为特任,既要管理全院日常行政事物,同时也兼任评事,担任一庭庭长。

(二)行政诉讼程序

对具体案件的当事人而言,诉讼是一个流动的程序,当中充满了至关重要的细节,行政诉讼亦是如此。但作为一种关照当代的历史梳理和考察,笔者无意进行一种流水帐簿式的叙说,而将提取若干个制度关键点,以期展现南京国民政府时期行政诉讼制度的主要轮廓。

1.受案范围。彼时行政诉讼在受案范围采取的是概括主义,1932年《行政诉讼法》第1条即开宗明义“人民因中央或地方行政官署之违法处分,致损害其权利,经依诉愿法提起再诉愿而不服其决定,或提起再诉愿三十日内不为决定者,得向行政法院提起行政诉讼”,第2条规定“提起行政诉讼,得附带请求损害赔偿”,可见,行政机关的行为首先必须是“违法”而不包括自由裁量权之内的“不当”;其次,该违法行为需损害相对人的权利,若无损害则无相应诉讼可提起;再次,法律明文要求诉愿(即今日之行政复议)前置,对违法处分不服应当先提起诉愿,待诉愿穷尽时方可向行政法院起诉;最后,被诉行为是损害权利的违法处分(大致与今日之具体行政行为相同)即可,侵害何种权利以及处分形式如何在所不限。

2.当事人。1936年修改的《行政诉讼法》第7条简当扼要:“行政诉讼之当事人,谓原告、被告及参加人。”结合该法第1条观之,行政诉讼原告指所有因违法处分而权利受损害的人,当中既包括自然人,也包括法人和其它社会团体。被告则是行政诉讼中原告的相对一方,即中央或地方的行政官署。同时根据1936年《行政诉讼法》第9条,若当事人诉愿被驳回,被告为原处分机关;若受理诉愿的机关撤消或改变了原处分,该最后撤消或改变机关应为被告。参加人是因为与已经提起的诉讼有利害关系而参加诉讼的第三人,既可根据请求加入也可依行政法院通知加入。

3.起诉。起诉是行政诉讼程序开始的必要条件,所涉问题繁多。1932年《行政诉讼法》第8条规定了起诉时效为60日;⑩第10条规定起诉必须以书面为之,内容包括原告的姓名、年龄、籍贯,被告以及再诉愿决定等,并有原告或其代理人签名盖章;第9条则规定,起诉原则上不停止原行政处分或决定的执行,除非法律另有特别规定或者行政法院、原处分官署依职权或原告请求决定停止执行。

4.审理方式。1932年《行政诉讼法》第16条规定行政法院以书面审理为原则,言辞审理为例外,除非法院认为有必要或依据当事人申请,一般仅仅依据当事人的材料进行书面判决。第18条规定了行政法院在审理过程中采行职权主义的审理方式,而非当事人主义:在当事人举证之外,法院可以依据职权调取证据,可以传唤证人或鉴定人,甚至可以请求普通法院等其他机关调查证据。

5.判决种类。1932年《行政诉讼法》第21条规定有三种判决方式:法院认为行政官署的行政处分完全违法,支持原告诉讼请求的可以作出撤消行政处分的判决;认为行政处分部分违法的,可以作出变更判决;认为原告诉讼请求不成立的,则作出驳回的判决。

6.再审之诉。设在国民政府首都的行政法院为全国唯一的行政法院,因此行政诉讼实行一审终审制,并无上诉途径,故对当事人权利救济十分不利。因而,1932年《行政诉讼法》效仿德国,在第22条设计了再审的通道,规定“有民事诉讼法第461条所列各款情形之一者,当事人对于行政法院之判决,得向该院提起再审之诉”,可见提起再审之人包括原告、被告和参加人。再审之诉不同于上诉,并非依据当事人申请即可启动的诉讼程序,因此需要法律明确其事由,但1932年《行政诉讼法》并未详细说明再审事由,而是交由当时的《民事诉讼法》第461条加以明确规定。此外,第23条紧接着将再审之诉的提起期限定为60日,与诉讼时效相同,以起到维护法律程序的安定性原则。

7.执行制度。1932年《行政诉讼法》第25条规定,行政诉讼判决“由行政法院呈由司法院,转呈国民政府训令行之”。可见,南京国民政府的立法实践将行政诉讼判决的执行视为纯粹的行政事物,具体落实应当在国民政府的行政体系内部解决。

综上,南京国民政府时期的行政诉讼制度一方面承接晚清以来关于行政审判制度的讨论与制度实践(尤其是民国北京政府时期平政院的实践),另一方面又以西方法治国家,尤其是以欧陆国家为样板,其1932年公布的《行政法院组织法》和《行政诉讼法》在1949年之前几经修改完善,起码在文本上已经建立了一套接近于同时期西方许多国家水平的行政诉讼体系。

然而反观司法实践,行政法院并未能承载人们对其实现法治乃至宪政的殷殷期望,1933年至1949年的中国固然充斥着内战和外敌入侵,但在国民政府统治相对稳固的地区,行政权力或者说是国民党一党权力过大却是不争的事实,这使得行政法院的运作被笼罩在难以独立的阴云之下。根据统计,从1933年到1947年的15年间,“行政法院受理案件总计712件,平均每年约受理48件”,而在这712件案件中,驳回原告诉讼请求,判决原告败诉的又有438件。相对于偌大一个中国,每年发生的行政诉讼案件只有区区48件,显然过少;而相对于当时行政权力过大,并且权力仍习惯于傲慢思维的中国社会,60%多的原告败诉率又显然过高。由此可见,南京国民政府时期的行政诉讼制度在现实运作中远远未能达到“良性”状态。

四、以史为镜:对当下中国的行政诉讼制度的反思

南京国民政府时期的行政法院建制是近代中国在西法东渐过程中的一次有益尝试,至今仍在中国台湾地区发展延续。以行政法院为承担者的行政诉讼制度之不尽如人意在很大程度上不是文本制度所造成的,这从当今台湾地区依旧沿用1932年制定的《行政诉讼法》——尽管有所修订但未废止——即可看出。因此,当中国大陆地区的行政诉讼制度举步有所艰难之时,回顾历史,观察过去制度的突出特点无疑是一种智者的方法。

首先,1931年《国民政府组织法》与1932年《行政法院组织法》确定了行政法院较高的地位,在五权宪法的政制架构下,它与普通法院处于并列地位,均代表国家司法权的行使。该种司法权力配置的直接好处便是强化行政审判者的特殊地位,在政制结构中加强了行政法院的对抗力量,并能体现行政审判的专业化特征,具有很强烈的建构色彩。这便解释了为什么奉行建构理性主义的欧陆国家多数建立了类似的行政审判组织,同时也有利于诸如中国这样的法治后发国家效仿。

其次,行政法院评事资格虽几经修改,但须有简任公务员两年以上经历的要求却未曾变动,可见行政诉讼与普通诉讼相比具有一定的专门性,需要法官与一般公务员有一段共同体经历,以对行政活动有所了解,从而有助于行政审判的进行。《行政诉讼法》如此规定显然是对欧陆国家,尤其是法国行政法院法官选任的模仿,同时也是对当下大陆地区法官选任不做区别的一种启发。

再次,1932年《行政诉讼法》甫一出台即已经用概括主义的方式界定了行政诉讼的受案范围。由于逻辑学上列举不能穷尽规律的制约,概括主义立法模式的好处在于尽可能地扩大了受案范围,有利于作为行政官署相对人的公民个人权利的救济。反观大陆地区的《行政诉讼法》,除非法律、法规另有规定,惟有侵犯了公民的人身权、财产权方可提起行政诉讼。如此,人身权、财产权以外的诸多权利便得不到行政诉讼程序的救济,毕竟“另有规定”的法律、法规还是少数,遵循的仍然是列举主义的逻辑。

最后,南京国民政府时期行政诉讼判决的执行在今日大陆地区的学人看来无疑相当突兀:行政法院作出判决之后要先交由其上级司法院,而后由司法院转交国民政府,通过训令的方式执行。因此引来不少批评,认为执行事务仍交给行政机关,后者又怎么会切实执行呢?不过,笔者以为,一来司法判决的执行本来便属于行政性质而无关司法属性,大陆地区将判决执行交由法院法官负责,设立所谓执行庭实为本末倒置;二来在司法权威远未树立的国家,以司法权强行对抗行政权,尤其是低层级的行政权,这对司法权来说实属灾难。若将生效的行政诉讼判决交由最高行政机关,而后者在收到判决书之后必须训令并保证下级的履行,这将有利于行政诉讼判决的最终执行以及行政法院权威的树立。

五、结语:行政法院建制带来的启示

如本文一开篇即已明示,行政诉讼制度的构建是一个关涉宪政的问题,行政法院的设置则直接影响国家的政制结构,而这虽然需要学者们孜孜不倦、无所偏私地学习借鉴和思考,但从根本而言,起决定性作用的还是一个国家内部的政治生态。这种政治生态涉及两个问题:一是如何看待分权?二是占据强势的政治力量如何实现自我的克制以达致法治?

南京国民政府时期奉行“五权宪法”,理应五权均衡,但行进于“历史三峡”之中的中国,权力依旧傲慢无比,旧制度下以君权为表征的行政权力仍旧趋向于包容其它权力。在这种情境下,以审查行政权力行使为己任的行政法院,其实际运作中的悲剧性命运应是注定的。当分权理念未得多数人,尤其是权势者认同之时,当分权的政制结构远未建立,尤其是司法权威尚未确立之时,行政诉讼的实践必然充满艰辛的汗水和泪水,行政法院的建制也将成为一场虚幻的梦境。

另一个对行政诉讼制度发展轨迹具有重大影响的是优势政治力量,尤其是占据行政权力之政治力量的活动。行政法院作为司法者,其建制本身意味着对权力傲慢的约束,但司法权在政制中却是相对孱弱的;司法者的权威来源于共同体内部全体成员对法治以及司法者维护法治的信仰,而非政治力量的博弈。前述1932年《行政法院法》第6条要求评事对(国民党)党义有深切研究,1936年修订该法第6条改成“对于三民主义有深切研究者”,由此可见南京国民政府司法党化色彩的严重,这也注定了行政法院无法公正地践行其制约行政权力的使命。国民党作为当时中国的优势政治力量,无论其创始人孙中山先生还是党内诸多主张学习西方法治、宪政者,并未在实际的政制建设中奉行法治理念,克制自身政治力量的运用,反而是全面渗透,力求控制整个政制结构,如此一来,行政法院也便成了摆设。

近代中国的转型未曾结束于近代,而是延伸至当代乃至未来。梳理历史,行政诉讼制度的构建便是这种转型的生动反映,南京国民政府的实践则为依旧处于转型之中的当下中国留下了无尽的反思与启示。

注释:

张生.中国近代行政法院之沿革.行政法学研究.2002(4).

③沈大明.民国初年关于行政诉讼体制的争论.社会科学.2007(4).

⑤谢振民编著.中华民国立法史(下册).中国政法大学出版社.2000年版.第1056页.

⑥1932年颁布的《行政法院组织法》和《行政诉讼法》在新中国建立之前又进行了多次修改,前者分别于1936年12月18日、1942年7月10日进行过修订,后者分别于1936年4月30日、1936年10月2日、1942年7月10日、1945年3月31日、1945年10月16日、1948年3月13日修订。对此,由于历次修订并无根本变化,笔者主要以1932年文本进行描述,个别制度确有较之以往不同者将注明文本依据.

⑧1932年《行政法院组织法》第6条.

⑨1945年4月立法院新修正《行政法院组织法》第6条.

1932年《行政诉讼法》第18条:“行政法院认为必要时得传唤证人或鉴定人。”第19条:“行政法院得指定评事,或嘱托普通法院,或其他官署调查证据.”

案件数字来源于蔡志方:行政救济与行政法学(一).三民书局1993年刊行,第313页.转引自李孝猛.社会变迁与制度重构—中国行政诉讼制度现代化研究.华东政法学院2004年.第139-143页.

“中华民国政权”去台后分别于1969年10月24日、1975年11月28日、1998年10月2日以及2007年6月5日对“《行政诉讼法》”进行修订,条文扩至308条.

虽然1948年修改《行政法院组织法》时删去了要求研究三民主义的条款,但此时距离国民党政权败逃台湾已经不远.