对和谐社会中法治政府的定位思考

孙 武

摘要民主法制是社会主义和谐社会的首要特征,构建和谐社会的首要目标是建设一个民主法治的社会。建立法治政府是社会主义和谐社会的内在要求,法治政府要求以法律制约权力,其根本目的是解决公共权力的自主性与保护人民权利之间的内在张力,建立一个职权有限、责任明确,服务民众的政府,以能够更好的维护和实现公民权利。

关键词和谐社会 法治政府 有限政府 责任政府 服务政府

中图分类号:D926.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-184-02

新时期,我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。在这六个要素当中,第一个,也是最重要的一个,就是“民主法治”。可见,民主法治是社会主义和谐社会的首要特征,构建和谐社会的首要目标是建设一个民主法治的社会。作为一种美好社会形态,和谐社会绝不会自发生成,也不会自然实现,它在很大程度上取决于政府的努力。这是因为任何一个民族国家里,在任何一种政治体制下,在社会发展的任何一个阶段,政府都是社会的主导力量。在以民主法治为基本价值取向的国度里,政府作为人民治理国家的代理者理当成为法治政府。在处于社会全面转型期和改革攻坚阶段的当代中国,造就一个法治政府,不但是政府转型的必然选择,也是建设社会主义和谐社会的内在要求。

一、和谐社会中法治政府的内涵界定

何谓法治政府?这可以结合法治的涵义和政府的涵义来认识。法治与人治相对立,它是一种治权手段,简言之即依法治理、依法治权,它是民主政治和市场经济的基本要求。“以制约政府权力和保障自由人权为核心的现代法治,是与民主政治和市场经济相伴随的历史进步,法治的实质是依法对政府进行治理,政府是法治的客体,而公民和社会是法治的主体。法治的要义和精髓,就在于作为法治主体的人民依法治权,即人民依据正义和公意,并通过民主政治制度和宪法法律来制约政府权力”。在现代政治学中,“政府”大体上可从广义和狭义两方面来理解。广义的政府,是指建立在民主国家基础之上,代表着国家的一个政治主体,它可分为中央政府和地方政府。从国家权力的系列来看,它包括立法权、行政权、司法权三个系列。狭义的政府,仅指国家权力系列中的行政权的一个系列。

由此,法治政府也可以从两个层面上来理解。广义的法治政府是指政府的一切权力的来源、政府的运行和政府的行为,都受制于法律,换言之,法高于权。在这个层面上,它等同于法治。狭义的法治政府的目的,是对行政权的限制和制约。不论是广义层面还是狭义层面,所谓法治政府,是指整个政府的设立、变更、运作都是合法化、规范化的,在政府整体行为中强调政府抽象行政行为和政府决策的合法性、规范性,在政府个体行为中主要指政府执法行为的合法性、规范性。它内在要求用法律制约权力,用权力制约权力。其根本目的是解决公共权力的自主性与保护人民权利之间的内在张力,建立一个职权有限、责任明确,服务民众的政府,以期政府能够更好的维护和实现公民权利。

二、和谐社会中法治政府的权力职能定位:有限政府

有限政府指在规模、职能、权力和行为方式都受到法律明确规定和社会有效制约的政府。按照马克思主义观点以及社会契约论的合理思想,国家权力的来源和归属都在于人民的权力即人民主权。在现代国家,人民为了通过公共权力机构维护、保障和实现自身的权利和利益并最大限度的发挥其效益而结成国家这一共同体,并同时向其让渡了部分权力的使用权。由于人民让渡的只是部分权力的使用权,所以国家享有的权力是一种有限的受制约的权力,而不是无限的、不受制约的权力。那么基于人民契约而产生的政府也只能是有限的政府。尤其是在当前建设和谐社会的进程中,要想市场经济得到健康发展,构建一个与其相配套的限政秩序,或者说,构建一个市场经济所必不可少的有限政府,实现从无限政府向与市场经济相适应的有限政府的变革是必然选择。

建立有限权力政府的一个重要内容便是实现政府职能的法治化。市场经济条件下,政府职能法治化的第一个要求是将政府职能以立法形式予以确立和规范,使政府职能有法可依;第二个要求是以立法形式完成政府职能分解,即详细地规定政府各个职能部门的法律地位、相互关系以及各自应承担的职能内容,使其职能分明,各行其责;第三个要求是以法律形式明确规定政府行使职能的运作方式和法律程序,使政府的行为建立在严格遵守法律程序的基础上。

有限性并不是对政府作用的否定,而是政府应坚守职能有限的价值理念,使得政府与企业、政府与市场、政府与社会处于一种和谐的状态中。首先,政府与企业之间,要变政府微观管理职能为宏观管理职能,实现政企、政事分开。政府是管理活动的主体,企业是经济活动的主体,市场经济要求企业具有独立的主体地位,政府与企业应各司其职,不应互相干预。其次,要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。市场机制和政府分别是“看不见的手”和“看得见的手”,它们既是相互独立的,又是相互合作的,在市场可以自己调节的领域,最大限度地发挥市场机制的作用,而在市场失灵的领域,政府要承担行政管理的职责,弥补市场调节的缺陷,维护市场秩序,保证市场稳定运行。

三、和谐社会中法治政府的品格目标定位:责任型政府

责任政府是法治政府的基本品格之一。现代法治政府内在地要求权责一致,因而责任政府一方面意味着政府行使权力的过程就是履行有效保障公民权利这一责任的过程。在这一过程中,政府行使权力是要做公民权利的忠实代表者和有效维护者;另一方面意味着政府要正确、有效、合理行使国家权力,一旦违反法律、越权行政或不遵守法定程序行政都必须承担法律责任。

我们倡导建立有限政府并不意味着随着权力和职能的收缩,政府的责任也随之减少,相反,政府的责任意识必须加强。当前在中央提出构建和谐社会的背景下,我们尤其要注意提高行政部门充分履行职责的意识。行政部门有法定的权力和责任,根据法治原则,其掌有的权力不能滥用,承担的责任也不能放弃。以往,在强调依法行政时,大家对防止滥用权力讲的比较多,对充分履行职责相对强调得不够。实践中常见这种情况:一些行政部门遇到比较棘手的矛盾,往往采取回避的态度,职责并没有履行到位,以致达不到行政目标。很多事实证明,行政部门不作为是一些社会弊病得不到根治的重要原因。行政部门如果监管到位,严格执法,对有些社会弊病的整治是可以收到较好效果的。

作为权威的公共机构,政府代表的是公平和正义,政府的公共政策、制度安排是否得当,首先看它是为谁服务,对谁负责。也就是说,政府要坚持以人为本,把维护最广大人民群众的利益作为政府一切工作的出发点和落脚点,要让人民满意,对人民负责。要使政府真正对人民负责,在现实的运作过程中,政府应努力将自身行为纳入法制化、规范化的轨道。要健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,享有广泛的权力和自由。要不断改革和完善决策机制,推进决策的科学化、民主化。对涉及经济社会发展全局的重大事项,要广泛征求意见,充分进行协商和协调;对与人民群众利益密切相关的重大事项,要实行公示、听证等制度,扩大人民群众的参与程度;对专业性、技术性较强的重大事项,要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。建立决策失误责任追究制度,健全纠错改正机制,预防和减少失策失误。要进一步理顺行政执法体制、加快行政程序建设,完善行政执法监督制度和机制,从制度上确保行政机关及其工作人员严格按照法定权限和程序行使职权,切实做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。

四、和谐社会中法治政府的执政理念定位:服务型政府

服务型政府是一个全新的概念。“服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担这服务责任的政府。”建设服务型政府不仅是服务态度和行为方式的改变,而且是政府的理念、价值、体制的深刻变革。面对日益发展和变化中的世界,建立民主法制、廉洁高效的服务型政府对构建社会主义和谐社会有着重大的现实意义。

和谐社会是社会各种要素融洽相处的状态,涉及公民、社会、政府、市场与自然等多重关系,涵盖了人们的经济生活、政治生活、文化生活、文化生活和日常生活,体现经济、政治、社会与自然和谐统一的发展。建设民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会,作为社会管理主体的政府,必须合理定位、转变职能,才能协调各种利益矛盾,维护社会秩序,实现社会公共利益的最大化。建设与社会主义市场相适应、能够促进社会经济协调发展的服务型政府,是构建社会主义和谐社会的必然选择。

建立服务型政府的关键是塑造政府及其工作人员的服务理念,改善政府执政基础。政府的理念是政府行为在方向上的一种概括,它决定了政府行为的态度和方式。要建设服务型政府,其一要确立以服务为核心的组织理念,政府必须树立以人为本的新发展观,破除以单纯追求经济增长的发展观。发展不仅仅是经济的增长,单纯的经济增长不等于发展,如果忽视社会发展,不仅会影响经济发展,而且也影响着社会的和谐及其全面发展。要深刻理解政府与管理的本质。管务、管人、管事不是政府存在的理由,也不是政府存在的目的,政府管理的本质在于提供良好的服务。二要进一步改变过去长期形成的“管制”理念和“官本位”思想,确立公务员实质上就是服务员的意识,积极热情地为社会发展、企业发展和个人全面而自由的发展服务。三要大力推进现代政府理念的传播和落实,理清政府、社会、市场三者的关系,实现从全能型政府向有限型政府的转型。这种转变要求政府从无所不为转变为有所为和有所不为。提供公共服务是服务政府最重要的职责,政府职责的基本领域是,在维护国家机器正常运转的前提下,满足市场机制无法提供的社会公共需要,为各种市场主体提供良好的发展环境和平等的竞争条件,为社会提供安全的公共产品,为劳动者提供就业机会和社会保障服务。

注释:

余逊达.法治与现代化.北京:中国社会科学出版社.2005年版.

王洪杰.关于建设服务型政府问题的思考.长白学刊.2006(4).