警惕信贷高增长的亲政府化

沈可挺　刘煜辉

自2008年第四季度以来,针对日益严峻的国内外经济形势,中央连续出台了一系列强有力的经济刺激计划。2008年11月份国务院常务会议提出扩大内需的十项措施,12月份中央经济工作会议进一步提出实行结构性减税,优化财政支出结构。从2008年11月份以来,与积极的财政政策相配合,银行信贷大幅增长。现在看来,这些经济刺激计划的实施对于扭转经济持续加速下滑的趋势,对于加快经济复苏的进程,至关重要。

但是对于从2008年11月份以来新增信贷的快速增长以及在此过程中暴露出来的一些问题,从研究的角度看,我们认为应该予以高度关注(参见图1)。首先是中央政府与地方政府的政策协调问题,其次是信贷资金流向的亲政府化趋势以及中小企业贷款困难的问题。这几个问题不仅关系到未来几个季度的经济复苏进程,与各地区经济的长期发展更是息息相关。

中央与地方的政策协调

我们知道,在2004～2007年的这一轮宏观调控过程中,针对地方政府扩张辖区经济的现象,人们议论最多的就是地方政府在“政绩驱动”之下“攀比GDP增长”、“地方与中央进行政策博弈”的问题。有鉴于此,实行绿色GDP核算,将环境保护、民意调查、安全生产等指标纳入干部政绩考核体系,无疑都是深化干部人事制度改革,阻断政绩考核的利益驱动机制的必要举措。但值得注意的是,地方政府扩张辖区经济的动力可能并不仅仅源于“政绩驱动”。

地方政府总是具有突破预算约束限制、扩大财政支出规模的冲动。如果由于财税体制方面的原因使得财政收入与辖区经济的增长状况紧密相关,那么地方政府就会有强烈的扩张辖区经济的冲动。地方政府扩张辖区经济可能是为了扩充财力以提升对本地区的公共服务能力,比如改善本地区的基础教育或公共卫生条件;也可能是为了应对行政机构膨胀、财政支出压力增加的需要。另外,从管理主义理论的角度看,提升地方经济的影响力,比如提高当地经济在全国经济中的份额、使当地成为全国乃至全球的行业领袖等等,也会对地方政府具有很强的诱惑力,这就好比企业管理者具有扩大企业规模、提升企业影响力的强烈冲动。这些动机都不一定跟政绩考核体系直接相关。

这就不难理解,地方与中央之间在经济管理职能和经济政策取向方面的明显差异。地方政府的职责是在财政收支预算的约束下,保证本地公共服务的供给,维持本地经济的稳定发展;而中央政府则需要承担维持宏观经济平稳发展的职责。从地方政府的角度看,维持宏观经济稳定跟保证国防安全类似,都可以说是中央政府提供的公共物品。因此,要求地方政府主动调整经济政策甚至牺牲本地经济利益以保证宏观经济的平稳发展,就相当于要求私人企业和个人主动地为社会提供公共物品。由于对地方政府而言这一选择的成本和收益具有较大的不对称性,因而很难形成有效的激励强度。

实际上,地方政府总是更多地期望中央采取更为宽松的宏观经济政策,而不是通过紧缩性的宏观调控政策抑制地方经济发展。因此,中央与地方在经济政策取向上就往往会出现这样一种矛盾关系:在经济紧缩时期,中央与地方比较容易步调一致,为应对经济困难而采取共同行动;但在经济高涨时期,中央要采取紧缩政策,地方对此则会有所抵触。应该说,这种情况并非中国所独有。可能是最近十余年间在中国表现得比较显著。

中国经济的特殊性主要在于,地方政府对于辖区经济具有极强的主导能力。在经济衰退时期,这种体制状况的好处在于,中央和地方步调一致,决策和行动较为迅速。但在经济高涨的时期,地方政府的这种主导能力会严重削弱中央宏观调控政策的效力。特别是在金融生态环境相对较差的地区,由于政治体制改革滞后、社会诚信环境不健全等一系列制度性的原因,地方政府所掌握的土地、矿产等基本要素资源的控制权、以及对各项经济活动几近绝

对的市场准入权限,被许多银行视作是最值得信赖的抵押物,地方政府只要对企业部门获取资源使用权或市场准入权限的初始成本略作调整,就可以在很大程度上化解价格型的货币紧缩政策对企业投资的调控效果。

相比较于2004～2006年间经济高涨时期中央政府三令五申的宏观调控政策,地方政府可能更加偏好于在当前经济衰退的形势下可以全面主导经济振兴的过程。我们不难发现,2008年11月9日国务院常务会议提出扩大内需的十项措施和4万亿政府投资计划,而在随后不到半个月的时间里,各地政府就提出了总额将近20万亿的地方投资计划,可见各地行动之迅速。毫无疑问,当前各地政府雄心勃勃的经济投资计划,以及新增信贷剧增并且主要投向政府主导的基建工程项目的现象,依然是这个体制背景下的产物。

统计数据表明,2009年1～2月份,中央项目投资1070亿元,同比增长40.3%;地方项目投资9206亿元,增长25.1%,中央项目投资增速大大高于地方总投资增速。在2009年第一季度中,中央政府投资仍然主导固定资产投资增长,数据显示,2009年一季度中央项目投资2107亿元,同比增长30.4%;地方项目投资21455亿元,增长28.5%。但是到2009年4月份之后,这一形势发生了明显的转变:1～4月份中央项目投资3466亿元,同比增长29.3%,地方项目投资33617亿元,增长30.6%,地方项目投资增速超过中央项目;这种趋势在2009年5月份显得更加明显,1～5月份中央项目

投资4734亿元,同比增长28.0%;地方项目投资48786亿元,增长33.4%(参见图2)。

值得注意的是,在当前经济衰退的背景下,中央出于刺激经济的需要,对地方投资冲动的监管力度必定会大大低于经济繁荣时期。这就使地方政府比较容易利用手中掌握的自然资源或其他方面的行政影响力吸纳金融资源。问题在于,尽管到目前为止中央和地方之间似乎还没有发生什么政策取向方面的分歧,但是可以预计,一旦经济复苏的进程开始明朗化,地方过度投资的问题和中央宏观调控的压力仍将逐步显现。

在现有的体制框架下,一旦这种因为经济衰退而形成的中央与地方之间的短暂和谐关系由于经济复苏的到来而终结,新一轮的宏观调控就将再次挤压过剩产能,并导致严重的银行呆坏账风险。20世纪90年代经济下滑时期银行信贷急剧扩张之后所引发银行不良贷款率高企,可谓前车之鉴(参见图3、图4)。

亲政府化趋势与小企业融资难题

中小企业为中国经济的发展做出了非常巨大的贡献。根据工商行政管理总局的统计,这些年来,中小企业创造了约80%的城镇就业岗位,吸纳了50%以上的国有企业下岗人员、70%以上新增就业人员、70%以上农村转移劳动力,对GDP的贡献超过60%,对税收的贡献超过50%。在自主创新方面,中小企业拥有66%的专利发明、74%的技术创新和82%的新产品开发。

尽管如此,但是中小企业贷款难的问题迄今仍未得到有效缓解。事实上,在经济下滑过程中,中小企业贷款难的问题反而比以往更为突出。粗略地估计,在2009年1～4月份累计新增的5.17亿元贷款中,中小企业贷款的增加额度约占5%,即使按照最乐观的估计,也不会超过10%。

从地方政府近期的投资热情来看,这种由地方政府投资的固定资产项目在2009年未来的几个月里估计仍将延续。国务院常务会议于2009年4月底讨论并原则通过《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》,决定调整固定资产投资项目资本金比例。我们认为,这一政策将进一步刺激地方政府投资的积极性,随着项目资本金比例要求的下调,地方政府对项目资金投放能力的下降将得到一定程度的缓解。这意味着银行信贷将进一步呈现出更加“亲政府化”的趋势。由此引发的一个担忧是,信贷快速增长对民间投资的拉动作用可能比较有限,甚至还有可能在一定程度上挤出民间投资。

中小企业为什么贷款难?我们似乎很容易从微观角度找到答案:考虑到中国的银行体系尚未从根本上摆脱“典当铺”的时代,信贷投放主要依靠抵押物支持(中国90%以上的信贷都是抵押放款),而真正意义上为现代信用社会所熟知的、直接深入工商业发展链条的银行流程,比如仓单信贷、物流银行、桥隧贷款等均付诸阙如,天然就缺少抵押物的中小企业被排斥在银行体系之外也就不足为奇。

另外就是高度垄断的、大一统的金融体系,由于缺乏一个多层次的金融市场体系,因而很难满足经济体系内不同层次企业的融资需求。从贷款的成本收益角度分析,考虑到每笔贷款的固定成本,大银行做小企业、小客户,显然是不经济的。大银行作为金融垄断资本,是伴随着工业垄断资本的产生而产生的,因此,大银行天然地与大企业相联系。

但更为重要的是,近十年来,中小企业这个创造60%以上GDP、吸收80%以上就业的群落,其生存环境在不断恶化。尽管在过去30年的改革中,我们从一开始就强调要实行政企分开、“减政放权”、“松绑让利”、“转变政府职能”等等,但是一个明显的事实是,政府支配资源的能力并没有减弱,近年来似乎有愈来愈强之势。政府通过各种方式控制土地、矿产等要素的价格,并控制着税收、收费、准入等对经济和金融活动有着绝对影响力的多种要素。由于政府掌握着这样一些被银行视为最值得信赖的抵押物,事实上它就掌握了对金融资源的配置权。

在这样的体制下,金融必然要与权力相结合,金融资源必然要服从于行政权力而配置。从这个视角看,无论是银行还是企业,都是理性和体制使然:如果得不到政府支持的,意味着没办法在这个体制下存活。银行又怎会愿意为远离行政权力庇护的中小企业放款呢?于是我们看到,在政府的资源指挥棒“挟持”下,大量的中小企业(主要是民营企业)不得不以变异的行为“另求他途”,寻求行政权力的庇护。图5中的数据显示,国有企业在此轮投资中占据着绝对的主导地位。

在这样的体制下,金融生态环境的恶化将使资源进一步向政府主导的大工程、大项目倾斜,向占据垄断地位的大型国有企业倾斜,中小企业的融资困境将更难得到缓解。更令人担忧的是,这种倾向会加剧经济结构失衡,加大经济复苏困难,从而进一步加剧金融风险。

为什么每次紧缩首先抑制的是民营企业,而每次扩展最后惠及的才是民营企业?造成这种现象的原因主要在于:

一是银行体系本身存在的问题会加剧信贷资源配置偏差,针对中小企业和私人部门的金融服务不发达,银行很难识别中小企业的具体困难并协助有生命力的企业共渡难关。

二是对私人部门的惜贷因素比较突出,商业银行对地方政府是否会在民营企业发生债务危机时努力协调债务问题没有信心。

三是更为重要的是,在法制不完善、行政不规范、社会诚信制度不健全的环境下,银行体系在贷款投放时对项目是否具有政府隐性担保更为看重。 从这个意义上讲,中国的金融风险本质上是体制层面的系统性风险,它具有深刻的体制根源。这再次证实,深化金融改革,需要更多地关注金融业赖以发展的环境问题。