关注地方政府融资平台贷款风险

贾银萍

自2008年第四季度以来,宏观经济的超预期下跌触发了政府的强力政策回应,4万亿元经济刺激计划、十大产业振兴规划等一系列保增长、扩内需的政策措施陆续出台,政府通过加快基础设施投资来拉动我国经济继续前行,也给商业银行带来巨大的信贷机会。自2008年11月以来,商业银行贷款加速增长,月度新增贷款频创历史天量,2009年前五个月新增人民币信贷已达到5.84万亿元,超过2008年全年的信贷增加额,截至2009年5月末,金融机构人民币各项贷款余额同比增长30.6%,增幅比2008年末高11.87个百分点。

银行信贷的迅猛扩张,在防止经济过快下滑、支持经济回暖的同时,也引发各方的高度关注与疑虑。据统计,自2008年末以来激增的天量银行贷款(剔除票据)中,有大半投向了基础设施行业,大量银行资金集中涌向各级地方政府的融资平台,加剧了信贷资源分配结构的失衡。这种由政府的行政干预和商业银行的市场化选择共同作用下的贷款结构,对解决政府基建项目的融资问题起了关键作用,短期内无疑会止住经济迅猛下滑的趋势,但中长期所蕴含的潜在风险值得关注。

地方政府融资平台的形式与特征

地方政府融资平台通常是指地方政府或国有资产管理部门发起设立并授权进行城市基础设施建设或土地开发的市政实体公司。通过搭建融资平台,地方政府意在解决辖内城市建设、公共事业、基础设施建设的融资问题,实现地方政府基础设施建设职能市场化运作。

地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司(以下简称“城投公司”)。近年来,由于禁止地方政府直接从市场借贷,城投公司便成为地方政府投资建设基础设施的主要融资力量。地方政府通过划拨土地、股权、规费、国债等资产,将一些政府背景的企业进行整合,成立一个资本金和资产等可达到融资标准的城投公司,代表政府进行城市建设相关资金的投融资,建设和管理城建相关项目和资产。

关于地方政府拥有的各类融资平台究竟有多少,尚无可靠的统计资料。此类融资平台大多依托于各级城市。据了解,上世纪90年代初,上海在全国率先成立城投公司以来,全国几乎所有的省会城市、部分地级市以及县级政府陆续成立了名称各异的投融资平台,为本地基建融资。一个城市多的有八家,少的也有一两家。据《财经》报道,2007年全国有四个直辖市和283个地级市,平均按每个城市两家推算,即有近600家;在全国2895个区县中,假设有三分之二的区县有一个县级融资平台,就有近2000家,两者之和在2600家左右。

近年来,我国地方政府在构建融资平台方面已有不少探索和各具特色的经验,重庆、上海等城市都针对当地情况逐渐摸索出适应地方特色的融资平台建设方式。但也有一些地方政府在平台搭建过程中忽视了诸如对担保和资金运用等方面的制度建设,政府过多介入平台公司运作,最终导致融资平台实质上成为政府规避法律进行融资的载体:表面为企业直接向银行借款,实质是政府通过企业间接向银行借款。“政资不分”是当前政府融资平台建设和运作中最为常见的问题,这使得融资平台不但不能发挥积极作用,还从多方面增大商业银行的授信风险。

地方政府融资平台贷款扩张及成因

地方政府融资平台贷款规模快速扩张

以城投公司为主导的地方政府融资平台贷款规模近年来实现了超常规增长,2009年以来更成为银行信贷的主要增长点。地方政府融资平台贷款通常基于自身信用或政府承诺进行借贷,筹集资金从事基础设施建设。这些平台的负债规模究竟有多大,同样没有公允的估计,但从不同侧面可窥其一斑。

1999年,全国银行中长期贷款占贷款总额的比重不到25%,此后十年迅速攀升,2007年突破50%并维持至今。这与城投公司蓬勃发展的历程基本吻合。到2009年5月,中长期贷款余额已过18万亿元,其中有逾8万亿元流向由政府主导的基建项目。

据财政部财科所估计,目前各地融资平台的负债总规模约在3万亿元至8万亿元之间,且呈快速增长态势。2007年全国地方政府负债余额约为4.1万亿元,其中地级市与区县两级占61%,约2.4万亿元。根据中国人民银行公布的数据,2009年1～5月全国主要商业银行和政策性银行投向基础设施的人民币中长期贷款近1.3万亿元,约为同期新增中长期贷款的46%,其中很大一部分流入各级地方政府的融资平台。

2009年以来,随着国家保增长、扩内需政策措施的贯彻落实,各地城投公司贷款规模快速扩张。现以上海和广东为例说明如下:上海城投总公司在“十一五”期间建设项目总投资将达到2000多亿元,2009年计划投入500亿元。在各家银行的支持下,该笔资金已基本到位。预计到2009年底,仅中行对上海城投的整体实质性授信将达到450亿元人民币。而此前,农行已提供约300亿元的综合授信。广州市城投集团2008年成立运作,2009年与16家金融机构参与的银团签订了总金额高达713亿元的贷款合同,其中约433亿元用于债务重组;280亿元用于中心城区的雨污分流工程、主要干道的改造工程、城市环境的综合整治和旧社区的改造工程等。另外,城投集团还获得了100亿元的项目临时周转贷款。

在经济低迷期间的大举融资和全力投资,对各级地方政府未来的财政压力已不容忽视。以陕西省为例,财政部财科所研究报告显示,截至2007年底,陕西省的债务总额达1272亿元,已相当于当地GDP的23.2%。这一研究仅测算了政府债务总额中的显性债务,并不包括隐性债务。然而,仅此看来,存量债务规模已然超过了全省的财政总收入。随着新一轮投资热潮的涌动,未来政府的真实融资杠杆率的高企,势将成为经济复苏和城市繁荣新起点不容忽视的暗疾。

成因分析

2009年末以来,随着4万亿经济刺激方案的实施,各地掀起一轮建设大工程、大项目的新高潮,在私营经济部门投资需求下降的情况下,信贷集中投向以城投公司为代表的地方政府融资平台和基础设施建设项目便成为商业银行的一种现实选择。

新一轮投资热潮创造了巨大的信贷需求。2008年第四季度到2010年底,中央计划投资1.18万亿元,加上地方和社会投资总规模约4万亿元。为加快重点领域的建设,国家确定的重点区域、重点行业、重点企业都在以抢先进入新一轮经济增长周期的姿态,掀起了新一轮投资热潮。由此而来的固定资产投资贷款和流动资金贷款需求迅速增加,政府融资平台贷款相应出现爆发式增长。积极“争抢”4万亿投资计划中率先推出的优质项目,成为2009年前几个月信贷激增的主因,而在银行信贷投向中,地方政府融资平台和基建项目成为了商业银行贷款投放的主要领域。据《每日经济新闻》对2009年前两个月国内14家银行的公开授信资料进行的统计显示,前两个月,国内14家银行授信额度总规模达到4.52万亿;其中对地方政府授信3.49万亿,对大型投资项目和大型企业授信1.06万亿,对中小企业授信1956亿,仅为总规模的不到1/20。

私营经济需求的下降进一步加剧了政府融资平台贷款的集中度。2008年底,受金融危机冲击,国内经济形势急转直下,在私营经济部门投资未见回暖的情况下,商业银行放贷可供选择的范围和空间相对有限。新项目大部分集中于垄断行业、政府融资平台,真正生产经营型企业的投资需求明显下降。除了政府类的项目,私营部门的项目贷款要么没需求,要么就是风险大,银行不敢涉足。所以大量的资金涌向政府类项目,竞争异常激烈。

据国家统计局对全国22个上报工业效益情况的省份统计,绝大部分工业企业的利润呈现下降态势。数据显示,2009年1～4月,规模以上工业企业实现利润同比下降27.9%,降幅比一季度缩小4.3个百分点;其中,盈利企业盈利额下降20.4%,亏损企业亏损额上升18.6%,亏损面达到21.7%。在39个工业大类行业中,有16个行业利润增幅比一季度回落或降幅进一步扩大,其中钢铁行业利润同比下降97.5%。分析人士认为,尽管自2008年底以来政府投资以少有的速度大幅扩张,但目前国内非政府部门的投资反弹依然难见成效,这亦是商业银行信贷扎堆投向政府项目的根本原因所在。

关注地方政府融资平台贷款的风险

在“保增长”背景下,各地政府为刺激经济增长,纷纷开展大规模基建投资,以城投为主导的地方政府融资平台遍地开花,规模由小到大,政府的融资能力加速膨胀,而财政和货币政策的放松无疑为商业银行大规模投入地方基建投资领域提供了前所未有的机遇。商业银行通过贷款、理财产品等多种方式向各级地方政府融资平台源源不断地输入资金,地方政府的杠杆率不断放大,来自地方市政工程的坏账隐忧也随之而来。尽管短期内商业银行的资产质量应仍在可控范围内,不过一旦宏观经济及政策发生一些变化,坏账上行风险将加大。 具体而言,地方政府融资平台贷款的风险主要体现在以下几方面:

地方政府偿债能力下降引发过度授信风险

国家审计署发布的审计报告显示,截至2009年3月底,审计抽查的18个省(自治区、直辖市)335个新增投资项目,中央投资资金平均到位率为94%,但其中有的项目按工程进度,地方配套资金到位仅为48%。究其原因,就在于地方财力严重不足,且短期内难有改观。

2009年以来,经济大幅下滑和结构性减税导致财政收入转为负增长,但积极财政政策导致财政支出增速大幅提高,财政紧张格局日益凸显。2009年前5个月财政支出增速较财政收入增速高出34.5个百分点。2009年1～5月累计全国财政收入27108.67亿元,同比下降6.7%;全国财政支出22496.98亿元,同比增长27.8%。2009年前5个月收入减支出后的总财政盈余为4611.7亿元,但前5个月中财政支出仅完成预算的29.5%,而财政收入已经完成预算的40.9%。这意味着,随着预算支出在2009年下半年释放力度加大,财政压力将集中体现在2009年下半年。

此外,房地产市场萧条,往日火爆的土地交易日渐冷清,使得地方政府以“土地财政”为主的预算外收入大幅缩水。以北京市为例,据报道,2008年北京市政府土地拍卖筹资500亿元,约占当年市财政总收入的27%(不包括以议价方式出售的土地收入金额)。2009年一季度,开发商购地量同比下滑86%,政府土地拍卖收入降至仅为47亿元。2008年以来各地土地出让数量大幅减少,价格下跌,导致大量以土地为抵押或以土地出让收入为主要还款来源的政府融资平台公司贷款的第二还款来源不稳定。加之受经济下行影响,地方财力下降且支出增加,政府项目信用风险增加。

在2009年第一次经济金融形势通报会上,银监会已明确表示,由于政府融资平台资本金较少,资产负债率普遍高达80%以上,地方政府背景贷款风险上升。监管部门高度关注的具体风险包括:地方政府投融资平台的资产负债比例普遍较高,举债速度有不断加快之势;受房地产市场下滑和经济收缩的影响,地方政府财税收入缩减较大,部分不具备自偿性的建设项目还款来源难以保证;一些原定以市场化运营方式回收现金流偿还贷款的政府投资项目,偿债能力大打折扣;银行难以真实、全面地评估地方政府整体债务水平等。

地方政府融资规模非理性扩张,加大了金融体系波动性风险

与中央的基建号召和地方的大规模投资相伴而行的,是地方政府负债规模的无约束膨胀,各级地方政府借用各类融资平台大量举债,多头授信使政府融资规模非理性扩张,在催生基础设施建设泡沫的同时,很可能在未来引发新一轮不良资产的发生。

同时,在“银政合作”之下,地方政府直接参与低成本资金市场竞争,对民间投资形成挤出效应。在货币政策宽松时,地方政府贷款超常增长,挤压了中小企业的融资空间。一旦货币政策收紧,中长期基建项目贷款短期内难以压缩,回收贷款的压力很可能将集中在贷款期限较短的中小企业客户,对中小企业将造成更沉重的打击。

此外,银行资金集中投向地方融资平台可能使央行货币政策的调整难度增加。当前一些地方政府通过城投、交通等不同融资平台不断扩大融资规模,致使未来投资增长过度依赖信贷的持续投入,甚至不少政府直接将新贷款作为旧贷款的还款来源。如果银行资产大量积压在这类项目上,流动性必然减弱,风险也会加大。一旦通胀预期加大,信贷政策被迫紧缩,地方政府贷款将难以滚动,发生流动性危机的概率将大大增加。为了避免地方政府发生支付危机,货币政策调整的时效性堪虑。

贷款主体的制度性缺陷可能引发信贷风险

由于规范地方政府运作的法律框架不允许地方政府从市场借贷,依据《公司法》的规定,城投公司作为独立经济实体,为地方政府提供了向市场借贷并快速实施基础设施项目的公司化政府机构形式。然而,《公司法》并未明确规定地方政府对城投公司承担债务责任的限制。为了保证贷款安全,银行一般要求政府出具政府补贴还款的承诺函,承诺在政府指定借款人无法偿还贷款本息时,由政府实行补贴还款。然而,严格从法律意义上分析,地方财政出具的“还款承诺书”并不具备法律效力。

由于地方政府不具备法律许可的贷款资格和担保资格,这类地方政府控制下的融资平台公司承担的基建项目的最终还款,将由地方税收或土地出让收益来保证。由于地方政府的负债规模不断膨胀,严重依赖财政补贴的融资平台能否真正做到还本付息,在很大程度上有赖于财政收入的增长和土地价格的上升。鉴于地方政府隐性债务居高的实际情况,以及未来财政收入的不确定性,有可能使地方政府的财政问题最终转化为信贷风险。

信息不对称、缺乏有效评估加大了政府融资平台贷款的风险

地方政府融资平台资金纳入预算外管理是地方政府积极设立城投公司的重要激励因素之一,然而,政府平台公司融资作为公共投资的重要资金来源游离于必要的公共监督体系之外却使得地方政府融资平台的财务信息越来越缺乏透明度,由于获取地方政府负债规模的渠道有限,信息不对称使银行难以真实、全面地评估地方政府整体债务水平。同时,各地财政担保评估体系落后,法规不健全,监管不到位,中介行为不规范,也给银行有效评估和防范信用风险造成较大障碍。