公共权力异化内在成因的理论解析

霍佳佳

摘要:公共权力是政治共同体赖以存在和发展的核心基础,指引着政治资源在公共领域的权威性分配。作为人民利益高度聚合的代表,公共权力具有公共性与强制性,这使之在具备促进公共意志达成的能力之外,也潜藏着侵害公共利益的可能性。这种可能性内化于公共权力的内部双重矛盾之中,当其被现实外部因素激活并转化为一种影响政治过程的显性介入性力量时,公共权力的实际运作便会偏离正确轨道,导致公共权力的异化。

关键词:公共权力;异化;公共性;强制性

中图分类号:D621.5文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)17—0022—03

权力是政治学研究的核心概念,无论是剥削阶级占统治地位的社会,还是人民掌握政权的社会,政治关系的存在和解决,均通过公共权力来实现。所谓公共权力,是指国家以社会整体为名义,以公共支持为基础,按照公共理性以强制力保障实施的管理公共事务的权力。从该表述可以清楚得出,在阶级性之外,公共权力的主要特征具有公共性与强制性。

一、公共权力异化的含义

公共权力来源于人民,这要求权力行使主体要明确自身代理人的身份来处理公共领域问题,在政治共同体之内确保公共权力运用的合法性与合理性,最大限度地增进公共福利,维护公共利益。公共权力的公共性体现的是在人民和政府之间权能委托的基础之上,政府与公民在权利和义务方面的双向依存关系。然而,公共权力又依靠强制力保障实施,其在有利于人民意志及利益权威性、有效性表达和实现的同时,也内含着公共权力异化的不安定因素。公共权力的强制性说明在公共事务中,权力主体(政府)是处于优势的,它可以通过单方面输出意志作用于权力客体(人民)而使其意志内在化来影响客体的行为。但这种强制性明显存在两种分化倾向,如果其被据为私有或无限扩张违背了公共权力目标的向善性,那么所谓的强制力就会转化为威胁人民权利的一种“恶”,对人民利益产生更大损害。所以说,公共权力的公共性与强制性是区别于私人权力的重要标志,公共权力不仅要求通过强制合理的手段有效地达成公共目的,而且还要求通过积极能动地以公共善为导向使之对强制力的使用与垄断获得正当性。

但在实然层面,公共权力的公共性与强制性规约却可能出现失灵:公共权力不是以促进公共利益为价值出发点而成为公职人员以权谋私的工具,强制力的使用不是以获得人民承认为基础而成为破坏人民与政府“契约”关系合法性的祸首。公共权力所具有的内在本质矛盾,通过外部经济体制转型、公共权力监督机制不完善等实际因素得以激化,丧失了其原来质的规定性,并进而在权力本体上形成一种具备同等强制力却与之相对立的力量,这种力量背离了促进公共利益最大化原则,即称为公共权力的异化。

二、公共权力异化的表现

在当今社会,公共权力异化的出现具有现实的社会基础,在广义上,呈现出三种表现形式:

一是公共权力行使者在获得公共权力使用权之后,没有有力或及时运作公共权力,致使公共权力达成人民利益的实践功能缺失或弱化,在整体上出现公共管理的乏力或低效状态;二是公共权力行使者在使用权力时越过合法的职权范围,直接与具体物质利益挂钩,其依赖于职位权力的私人化来谋求权力的非常态转变,在不同程度上破坏了社会公共秩序,即权力腐败(公共权力异化的狭义内涵);三是公共权力行使者人为地扩大公共权力的规定权限,以不合理手段处理公共领域事务,或干涉私人领域事件导致权力的滥用,使职位权力沦为行使者延伸其政治影响的工具性资格,同样对公共权力权威性及有限性产生一定的负面影响。

三、公共权力异化的内在机制

公共权力异化的成因是多方面的,但究其根源,应首要探讨其异化的根本原因——权力分配与实施的矛盾,它在本质上为公共权力提供了异化基体。

(一)公共权力的实质主体与行使主体的分离

古希腊的城邦政治实践了直接民主制,受城邦独立自治、多神主义及独特社会政治结构等因素的共同影响,公民通过集中到露天广场表达自己意志等方式来实现德行良善,“公民”是意志产生与行动的统一体。而现代民主政治是代议民主制,这在根本上标志着公共权力实质主体与行使主体的分离——作为权力实质主体的人民将公共权力授予政府行使,与政府之间形成委托代理关系。

资本主义民主以社会契约论从理论角度解析了公共权力主体的这种分离。霍布斯认为,为了摆脱一切人反对一切人的战争自然状态,人们在理性指引下签约并将一切权利交于主权者(第三方),来保障个人生命和安全以及在法律(与自然法相容)规定之外的自由,洛克则指出为使天赋权利得到可靠保护,就需要一种凌驾于个体之上,具有有限权力的公共权威来作为裁判者调整或解决人与人之间的利益冲突关系,而其“起源于契约和协议,以及构成社会的人们的同意”[1]。卢梭更明确指出政府乃至君主不是契约主体,他们只不过是人民的代理人,“政府就是在臣民与主权者之间新建立的一个中间体,以便两者得以互相适合,它负责执行法律并维护社会的以及政治的自由。”[2]

在实际政治生活中,人民作为国家权力的实质拥有者,却难以由构成人民的每一个社会成员来具体掌握与行使权力,这促使在人民与权力之间必然出现代理联结中介——公职人员。权力中介的存在意味着权力所属关系出现分化和脱节,人民中的单个个体与实现自我利益的行为能动力相分离,不再作为践行自我意愿的权力占有人,因而在结构形式上为公共权力背离其实质主体——人民的意志打开了缺口,使之在运作过程中可能异化为权力使用者的私人工具。

(二)公共权力的抽象性与可交换性的对立

契约论者认为,公共权力是由人民让渡自身的权利而产生,作为一种超越于个人之上的公共力量,公共权力应排在权力金字塔的顶端,具有抽象意义。正如卢梭的公意理论,公意是公共利益的表现,是社会幸福的代表,具有客观性,公共权力本质上体现的是“人民——国家(政府)——公职人员”环节中,国家(政府)整体代表和维护公意的一种非人格化的权力,这种抽象权力存在与发展根本取决于法律制度的完善与否。只要一个国家、政府或组织的存在还具有合法性根基的时候,抽象权力就是与国家、政府及其制度共生的良性运行的权力,由此,现实公共权力异化中的公共权力更多指代为具体权力。“当具体权力背离了抽象权力的宗旨,脱离了抽象权力的轨道,超出了抽象权力的框架,就变成一种非法行使的权力,是需要加以制止和校正的权力。”[3]

在公共权力构建体系中,抽象的公共权力被分割为一个个具体权力,在实际政治生活中一方面表现为政府体制的“条条块块”——一系列的水平分化与垂直分化的组织载体。这种权能分配易造成权力在部门、地区间的部门化与地域化,使公共权力在运作时受到小团体或地方利益的影响形成对权力的纷争与截留,从而致使权力在部门、地区、行业间的交换现象出现。

另一方面,公共权力又被细化为各种各样的职位,成为在位公职人员的“附属品”,说其是“附属品”是由于职位赋予的公共权力只能表现为一种外在性能力,其不同于人们的生理能力,这种外在性能力独立于个体本身,具有可交换性并可以重复使用,因此在不损害主体机能的条件下,职位上的公共权力能够与权力主体并转让,作为一般等价物以实现主体的私人利益,导致公共权力变质。

(三)公共权力扩张性与公共责任实现逻辑本质规定性的冲突

“强制力作为一种社会性的稀有资源,只有当它被排他性占有时,才可能转化为维持现存的政治关系和社会秩序的资本。”[4]公共权力垄断强制力促使政治、经济、社会及文化资源的权威与成效性调配成为可能,当其由少数人行使时,依据职位设置形成强制力的横组与层级性大小划分,行使主体因而成为维护公共权力整体性有机运作的部分关联性权力的实际拥有者。公共权力具有扩张性,在根本上有赖于公共权力的强制力,往往表现为在有利于施加政治压力与降低推行阻力的情况下,职位上的公共权力可能脫离强制力的正当性规制而为个人所用,或干预其他职位权力运行,与公共责任要求相抵触。

本质上,公共责任的实现逻辑规定性包括两个层面:第一,公共责任与公共权力的对应性与有限性。根据权责一致原则,职位上的公共权力与公共责任即职权与职责,范围必须一致,不允许存在缺失职责限定的权力与超出职位权限的职责;第二,公共责任为公共权力的目的性内在约束。公共责任在职位这一外在表现形式下,以职责约束职权来体现主权在民的公共价值以及公共权力的公共性特征。职责与职权互为存在前提,职责在依赖职权得以实现的同时,为职权的持续占有提供合法性基础,职权则作为一种工具理性,必须以符合职责为目的发挥正面效应,要求权力行使人员以责任意识规范职权践行方式,发挥职责的“纠偏”作用。但是公共权力的扩张性却在内部为公共责任实现提供了潜在的反作用力,易造成异化趋向上公共权力失范。

(四)公共权力中立性与利益倾向性的矛盾

公共权力的中立性,是指公共权力行使者应时刻坚持平等、公平原则处理各项公共事务,作为权威正义的分配者与整合者调解或解决人民群众内部矛盾,而不能依照私人性价值判断造成公民的合法利益受损,可这种中立性在现实公共权力运作中往往较难实现有力保障。

1.公共权力信息的不对等。事实上,公共权力运行过程中信息的交流和传播不可能实现完整对等。在公共权力信息完整的条件下,公共权力的委托代理具有以下表现,即在民众和公职人员之间所形成的隐含委托代理契约,不会受到中间代理链条与链结的复杂性影响形成权力信息的倾向性积累,双方应同处于对等的信息广度与深度范围内,对各自的行为特征以及公共权力执行过程和结果完全了解。而此时,民众与公职人员的自身属性与行为要求:第一,他们均符合经济人假设;第二,他们具有无限的计算能力;第三,双方无机会主义倾向,公共权力委托代理运行不会失灵。由于信息的完全性,民众对公共权力分配与实施的监督成本减少为零,能以最大效能进行监督,并且公职人员也知道自己执行公共权力不力会丢失相应代理资格。但在实际政治生活中,公职人员与民众不可能实现这么“完美”,双方有限理性以及公共权力在运作过程中的层次分工等因素使公共权力信息无法得到完整捕获,这就意味着在公共权力委托代理运行中,谁对公共权力运作拥有的信息多,谁将拥有更多潜在的优势。因此,作为公共权力行使主体的公职人员,特别是政治官员自然成为权力信息的强势掌控者,政务信息的“选择性”公开使公共权力运行神秘,权力信息主要集中于政府高层,进而为他们擅用权力暗箱操作留下可能性利益调控空间。

2.公共权力行使主体身份属性之上的自利偏好。公共权力本质是一种非人格化的抽象权力,由于缺失确定性与操作性,只能作为具体权力一以贯之的精神所在,被分配给公职人员行使,这便深度促成公共权力的人格化。

公共选择理论的基本行为假设:人是自利的、理性的效用最大化者,其具体是指:作为一个人,无论他处于什么地位、无论在经济活动中还是政治活动中,其动机和目的都是相同的——个人满足程度最大化。在政治生活中,公职人员兼具特殊的双重身份,这种矛盾使他们在权力面前往往面临公共性与私人性的价值序位选择,一旦公共权力主体在行使公共权力中主要或完全追求自身利益,其私人性就会占据主导地位,背离公共性本质。

可以说,公共权力行使主体的自利偏好是引起政府寻租与涉租行为的主要因素。在市场经济下,面对政府对市场的行政干预和管制所人为造成资源稀缺而形成的额外利润(租金),如何介入或影响公共权力,使公共权力在分配社会资源的过程中偏离公共利益成为一些经济实体谋取暴利的最佳出路,而其往往只有依赖于腐化公职人员来实现,于是一些公职人员,特别是政治官员所拥有的决定性权力成为他们寻求资本增殖的博弈对象。权钱交易、以权谋私使部分官员在权力过程中将个人利益凌驾于公共利益,放弃了促进公共利益最大化原则,形成公共权力的异化。

3.公共权力行使者相对性获益的机会心理。民主政治要求公共权力的行使最终为公众提供符合并保护其利益及权利的公共物品(服务),换言之,政府需要通过公共权力的运作使民众获得他们所需数量与优良质量的公共物品(服务),而政府则从中获得民众的政治承认与政治服从。政府是代表民意、规模大的公共性集体,这使之容易出现集体行动逻辑下的公共责任缺失。“在一个集团范围内,集团收益是公共性的,即集团中的每一个成员都能共同且均等地分享它,而不管他是否为之付出了成本。这种集团收益的性质促使集团的每个成员想‘搭便车而坐享其成。”[5]

在现实公共权力的职务分配体系内部,面对需要由集体共同承担的责任时,基于自身成本与收益权衡的公职人员,会更倾向于以个人成本的最低损耗为前提来换取结果上的“均享份额”,其意识到积极自觉地履行责任并不会带来收益同等程度的递增,即使付出最大“内耗”的必然代价也未必会发挥实质作用,因而这部分公职人员寄希望于他人履行责任来获得相比他人的更大利益,但不可否认,这种机会“营利”心理如若进一步扩散,会极易产生公共事务相互推诿、权职虚化甚至无人负责的恶劣后果。

因此,基于以上分析,就要求在公共权力运行过程中通过权力制约、权利监督、个人道德水平提升的关键点,突出制度功能性建设,以确立公共责任对公共权力的基础性控制地位,促使其真正发挥为公众服务的最大效能。

参考文献:

[1][英]洛克.政府论(下)[M].北京:商务印书馆,1964:105.

[2][法]卢梭.社会契约论[M].北京:商务印书馆,1980:76.

[3]张康之.公共行政中的哲学与伦理[M].北京:中国人民大学出版社,2004:72.

[4]周光辉.论公共权力的强制力[J].吉林大学社会科学学报,1995(5):17.

[5][美]曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈郁等译,上海:上海人民出版社,1995:4-5.

Theoretical analysis on internal causes of the alienation of public power

HUO Jia-jia

(Zhou Enlai School of Government, NanKai University, Tianjin, 300071)

Abstract: Public power is the central foundation of political communitys existence and development, conducting political resources authoritative distribution in public sphere. As the representative of peoples highly unified benefits, public power owns the public and coercive attributes, which give it the ability to accomplish pubic will, but meanwhile provide the hidden possibility to destroy public interests. This possibility is internalized in double contradictions of public power. When it is activated and changed into the interfering power that can obviously influence the political process, public power will deviate from its original correct track, causing the alienation of public power.

Key words: public power; alienation; public attribute; coercive attribute

(責任编辑/彭巍)