农村最低生活保障的现状分析与政策建议

曾云燕

[摘 要]中国农村最低生活保障建设已全面展开,并取得了长足进步,但在制度建设和实践环节上还存在诸如城乡低保标准差距大、地区间保障水平不平衡、低保标准低且覆盖面窄、保障对象界定困难等问题,其原因在于城乡分割的最低生活保障制度不利于农村低保的发展,且农村低保还缺少资金来源和法制保障。完善农村低保制度应以“城乡一体化”为目标,完善其资金筹措机制,合理确定对象与标准,并采取配套的改革措施。

[关键词]农村低保;城乡分割;城乡一体化

[中图分类号]C912.82

[文献标志码]A

中国农村最低生活保障(以下简称“农村低保”)是对传统农村社会救济工作的改革和创新,是按照低保标准保障农村贫困群众基本生活的新型社会救助制度,是整个社会保障体系中最基础、最重要、最后一道社会安全网。党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,完善城乡居民低保制度,逐步提高保障水平。农村低保制度的全面建立和实施,是消除贫困、统筹城乡发展的重要制度安排,也是继农村税费改革后的又一项重大惠农政策,在我国农村反贫困事业中具有里程碑式的意义。

一、我国农村低保发展现状

中国最早实施农村居民低保制度的地区是上海市。1994年,上海市通过实施农村低保制度,探索科学有效的农村贫困群体救济方式。1995年,民政部结合农村社会保障体系建设试点工作,分别在山西省阳泉县、山东省烟台市、四川省彭州市建立了农村低保制度建设试点。民政部于1996年印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障制度建设指导方案》,要求把建立农村低保制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓,认真部署,逐步推进。

从2004年中央一号文件提出“有条件的地方,要探索建立农民最低生活保障制度”,到2005年中央一号文件提出“有条件的地方,要积极探索建立农村最低生活保障制度”,再到十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度”,中央对农村低保制度的要求越来越高。民政部公布的《2006年民政事业发展统计报告》显示,2006年底,全国有23个省、市、自治区建立了农村低保制度,2 133个县(市)开展了农村低保工作,有1 593.1万人、777.2万户得到了农村低保,分别比上年增长93.1%和91.4%;2006年共有325.8万户、775.8万人得到了特困救助,由于部分特困户逐步纳入了农村低保,特困户的数量比上年同期有所减少。

2007年初,党中央、国务院决定在全国建立农村低保制度,探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系,中央财政安排专项补助资金支持财政困难的地方。2007年8月,《国务院关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》发布,要求农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格的变化和人民生活水平的提高而适时进行调整。2007年中央财政下达的农村低保补助资金是30亿元,地方财政投入超过70亿元,截至2007年6月底,全国31个省、市、自治区都已建立农村低保制度,覆盖了2 068万人。全国各地年低保标准的平均数为857元,其中最低的600元(甘肃省),最高的2 560元(上海市),月人均实际补助水平28元。此外,农村特困救助对象(“特困户”)还有474.2万人,月人均救助14元,这部分人在2007年下半年转为低保对象,到2007年末农村贫困居民已全部纳入农村低保体系。到2007年底,全国农村享受低保人数已达3400多万人,给广大农民群众特别是生活困难群众带来了实实在在的好处。[1]

二、我国农村低保制度目前存在的主要问题及成因分析

1.城乡低保标准差距较大,城乡分割的社会保障制度不利于农村低保的发展

2007年1—7月,全国农村低保人口月均计划安排民政资金36元,实得29元,分别相当于城镇低保水平的34%和28%,建立在公共财力基础上的低保的实际城乡差距,甚至大于更多基于市场形成的城乡收入差距(2006年农村居民人均纯收入相当于城镇居民人均可支配收入的31%)。[2]以北京市为例,城乡居民的低保标准相差就很悬殊。市区居民的低保标准是月人均290元,另有40元的粮油帮困补贴和多种配套救助措施;而农村居民的保障标准是月人均170元,且缺乏其他附加救助。同样,青海海东全区城市居民执行的年人均低保标准为1 080元,而农村居民人均低保标准为279元。[3]由于城、乡低保标准不同,在城乡接合部或部分征地转居的地区,往往出现居住在同一个地区的居民,有的享受城市低保,有的享受农村低保,两者之间的悬殊差距常常引发矛盾和冲突,影响社会稳定。全国31个省、市、自治区中,经济发展水平相对较低的中西部地区,低保水平的城乡差距更大。

我国长期实行城乡分割的社会保障制度,社会保障资金投入重城市、轻农村的现象比较严重,这在一定程度上阻碍了农村低保制度的建立与实施。改革开放以来,占总人口80%的农民只占到全国社会保障支出的10%左右,而占总人口20%的城市居民却占到全国该项支出的90%。从1991—2001年的社会保障资金水平来看,城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%,而农村只占到0.18%,城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多,两者差距之大超过任何一个国家。[4]而农村社保资金的主要来源是依靠传统的农村集体补助和投入,农村社会保障主要以“五保”、救灾救济、优抚等为主要内容,家庭保障成为主要保障方式。包括在社会保障制度之内的低保制度当然也不例外,也在城乡采取两种不同的做法。

显然,严重落后于城市的农村低保制度不符合构建和谐社会的要求。在财力不变的情况下,一些地区如福建和辽宁,由于领导干部的重视,低保覆盖面有了大幅度上升。这说明,低保制度的关键是财政支出结构的调整和财政支出的倾斜。

2.各地区之间保障水平很不平衡,中西部省份缺乏稳定的低保资金来源

除了东部发达地区,一般地方都参照国家每年公布的贫困标准来确定农村低保标准。2007年国家公布的贫困标准是年人均纯收入693元,中西部地区农村年低保标准一般在600至800元之间(如山西省是676.5元),东部地区一般在1 000至2 000元之间(如浙江省确定的农村低保线接近1 800元,福建省为1 200元)。从2006年实施农村低保的23个省、市、自治区的情况来看,各地的低保补助水平也不一样,北京等9个东部省份月平均50.9元,河北等9个中部省份月平均25.3元,内蒙古等5个西部省份月平均25.5元。[5]比较而言,我国东部地区94.4%的农村社会救助人口是享受低保者,而中西部地区只有37.7%的救助对象是享受低保者。[6]但实际上,中国的大多数急需获得低保的农村人口集中在中西部地区。造成这一现象的主要原因是中西部大部分农村地区低保制度没有可持续发展的能力,而沿海发达地区和大城市郊区有能力为这项制度的开展提供稳定的财政保障。

国家规定农村低保资金的筹集以地方为主,地方各级人民政府应将农村低保资金列入财政预算,省级人民政府应加大投入,中央财政对财政困难地区给予适当补助。但不可否认的是,对于任何一级政府来说,这笔钱都不是一个小数目,在地方财政状况好的时候,执行起来问题不大,一旦财政状况不好,就很难得到有效执行。对于经济落后地区的政府来说更是如此。缺乏稳定的新增低保资金来源,是中西部地方政府不敢贸然实行低保的制约因素。随着将农村特困户救助制度过渡为农村低保制度,西部省份将面临因保障人数增加以及保障标准提高而导致的资金需求压力。

农村税费改革缩减了乡(镇)和村一级的财政收入,地方财政状况持续吃紧。通常情况下,越是财政紧张的乡(镇)和村,贫困人口往往越多,分担低保经费的任务就越重,落实经费保障的压力就越大,结果就是常常不能落实。2007年7月农村低保人口人均计划安排,东部、中部和西部分别是48元、30元和25元,但前7个月平均实际发放标准分别是44元、20元和19元,均低于计划发放标准。[2]尽管中央财政会对财政困难地区实施农村低保制度给予资金补助,但从长期来看,这个问题还是让人担忧的。

3.农村低保标准低,覆盖面不足,保障对象界定困难,缺乏应有的制度保障

很多地区就农村低保标准制定的依据和程序做出了规定,但在实际工作中许多地方的标准制定是不科学的、甚至是随意的。有些地方基本上是在原先特困户救济标准的基础上,参照当地生活水平和财政负担能力制定的,“以钱定人”的情况比较普遍。这导致农村低保标准普遍偏低。农村低保全面推行后,在主要食品价格大幅上涨的情况下,2007年全国平均的低保补助水平比2006年底明显下降了(2006年底全国平均月人均低保补助为33.2元)。[7]事实上,有些地区的保障标准过低还有认识方面的原因,即认为农民多少可以利用土地自我保障,象征性地给点补助就可以了。

长期以来,农村低保覆盖面较窄,相当部分贫困农民得不到救济和补助,使得农村贫困群体的最低生活保障只是处于零敲碎打的小规模状态。我国农村绝对贫困群体的成因主要有五种:一是疾病,二是体残,三是年老体弱,四是缺乏劳动力或劳动者的劳动能力低下,五是生存条件恶劣。这部分人占我国农村人口的3.5%左右。2007年上半年统计表明,农村低保人数只占农村人口的0.36%,低保制度发展比较缓慢。以特困救助为主的省份如黑龙江、江西、重庆、贵州、西藏、青海,低保对象占所有救助对象的比例低于10%;占10%~30%的有安徽、湖北、广西、云南和宁夏;占30%~50%的有山西、河南、湖南;占50%~70%的有新疆。[6]

目前各地低保对象一般由村乡县逐级确定,复杂且准确性差。由于国家没有明确立法,在确定保障对象的范围方面,地方政府都有自己的规定范围,地区差异性很大。比如对于有法定赡养人、抚养人或扶养人的贫困对象,符合农村最低生活保障对象条件的家庭中的成年子女等,各地认定标准不一,使受保障对象的界定很不规范。同时,各地认定低保对象的主要依据是共同生活的家庭成员年人均纯收入低于最低生活标准,但该方法没有考虑致贫原因,不能完全反映贫困农户的真实面貌;二是农村居民收入有其自身特点,年人均纯收入难以准确评定。另外,农民的非种植业农业收入、外出务工收入、临时性收入等情况变化异常复杂,这些都造成了受保障对象界定的困难。

没有全国性的《社会救济法》,没有一部完整的对救济对象、救济内容、救济标准、经费来源、救济方式等加以规范的法律,立法滞后导致无法可依,是出现上述问题的根本原因。目前只有极少数地方出台了操作性较强的农村低保管理办法,大部分农村地区还缺乏制度化措施,无统一的操作规程,管理上缺乏制约机制,个别地方甚至出现占用、挪用救助资金的现象,给农村低保制度带来了消极影响。

三、完善我国农村低保制度的政策建议

1.坚持以“城乡一体化”为目标

城乡社会保障制度不是两个独立并行、封闭运行的系统,在制度形式上应该是统一的,城乡都应纳入社会保障的总体框架之中。政府应坚持城乡一体化的政策导向,改变重城市、轻农村的社会保障政策,逐步缩小城乡社会保障水平的差距。一方面,应逐步削减政府在城镇的福利开支,取消或降低城镇居民的福利补贴,如食品补贴、交通水电补贴、住房补贴等;同时,按照权利与义务对等的原则,完善城镇社会保障制度。另一方面,应改变长期以来实行的重城轻乡的政策,加大对农村社会保障的投入力度,提高农村已有的社会保障水平。以前政府采取的“挖农补工”的政策,以“剪刀差”的形式从农村抽走的大量利润,应适当返还给农村和农民,把此资金作为建立农村保障机制的基金,实行工业反哺农业。同时,国家应当在政策和资金上向农村、农民倾斜,加大对农村基础设施、基础教育的投入力度,以加快农村经济的发展,为农村低保制度的建立奠定经济基础。按照城乡统筹的思路来构建农村低保制度,既可借鉴城市居民低保制度建设的一些经验和做法,又要充分考虑我国农村社会结构、生产生活方式和经济发展水平的实际情况,采取有别于城市的做法,使农村低保制度既符合社会保障的一般性质与特征,又符合农村经济发展的现有水平。

2.完善农村居民低保制度的资金筹措机制

资金问题是建立农村低保制度的核心问题。应建立中央、省、市(县)、乡四级资金负担体系,理顺以政府为主、集体为辅、社会互助的多元化资金筹措渠道,确保制度运行的可持续性。一是建立以市县为主的资金保障与管理机制。为了确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金,最低生活保障资金应改变县、乡、村共同负担的做法,改由市、县财政负担。因为一个市、县辖区内的乡、村经济发展水平差距不会太大,易于在最低保障标准上达成统一;另外,市县一级政府与省、中央级政府相比,具有地区信息优势,便于发挥管理职能。二是整合救济资源。中央应加大财政转移支付力度。对贫困人口实施救助,是政府义不容辞的责任,是政府对公民生存权的保护,是人权保障的重要内容。将中央各种专项救助资金纳入农村低保范畴,突出中央政府的责任,建立覆盖面更广的农村低保制度,有助于形成合力,充分利用资源,提高农村低保资金的保障度,防止一些地方因财力困难而出现农村低保中的“以钱定人”的不规范做法。三是进一步扩大其他辅助资金来源。可以考虑采取与社会保障费同步征收的形式筹集资金,这样就把企业和个人(尤其是高收入者)的缴费义务用法律的形式确定下来了。这种筹集方式具有征收面广、标准统一、力度大等特点,同时也体现了低保金再分配的社会功能,在一定程度上消除了城乡之间、居民之间过大的贫富差距。要鼓励政府部门、企事业单位、民间和个人为实施农村低保提供捐赠和资助,尝试将部分福利彩票和个人收入所得税纳入农村低保资金。

3.合理确定低保对象和保障标准

保障对象的认定应以低保线为依据,但并不是说低于低保线的农村家庭都应实施保障救助。低保制度要坚持既保障农村贫困家庭的基本生活又不养懒汉的原则。因此,核定保障对象需要结合分析贫困形成的原因。一般而言,具有当地正式农业户口、共同生活的家庭成员年人均收入低于当地农村低保标准的人都可申请享受农村低保。与传统的社会救济制度相比,低保制度的保障对象有所扩大,除了“五保户”、“特困户”外,还应包括下列人员:家庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳力户;家庭主要成员因严重残疾而丧失劳动能力以致家庭生活困难者;家庭主要成员因长年有病而基本丧失或大部分丧失劳动能力以致家庭生活困难者;家庭主要成员因病、灾死亡,其子女不到劳动年龄或是在校学生,生活特别困难者。各地对低保对象收入的计算宜采用因地制宜的办法:东部经济发达地区由于已经实现了城乡低保一体化运行,可考虑按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放低保金;在广大的中西部地区和部分东部地区,基于家庭收入难以准确核算、但困难家庭的情况左邻右舍都清楚等实际情况,可在初步核查申请人家庭收入的基础上,更多地依靠民主评议等办法来确定低保对象。