论美国《国家环境政策法》对完善我国环境法制的启示

王　曦

摘 要:美国《国家环境政策法》(1969)是一部在世界环境法立法史上占有重要地位的法律。它以一系列立法创新为美国当代环境法制建设奠定了基础。对于新时期的我国环境法制建设而言,美国《国家环境政策法》提供了具有战略意义的启示。这些启示主要体现在环境法制战略突破口的选择、观念更新、职能创新和制度创新四个紧密联系的重要方面。从这4个方面吸取美国《国家环境政策法》的有益经验,对于新时期我国环境法制的完善具有重要意义。

关键词: 环境法;战略突破口;观念;职能;制度创新

中图分类号:DF468

文献标识码:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.04.19

经过改革开放30年的历程,我国环境法律的覆盖面已经相当广泛,几乎所有已知的重大环境问题都处在环境法律的覆盖之下。就环境法律的覆盖面而言,我国环境法律已经比较完备。在这样的形势下,我国的环境法制应当如何发展?下一步环境法制建设的战略突破口在哪里?鉴于美国《国家环境政策法》对美国政府执政理念的转型和行政决策程序的科学化和民主化的重大推动作用,深入研究该法必将有助于我们确定我国环境法制建设的发展方向和战略突破口。以下拟先介绍该法的主要内容,然后再论述该法对再我国环境法制建设方向和战略突破口的启示。

一、美国《国家环境政策法》的主要内容

美国《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act,NEPA)于1969年12月31日在国会通过,1970年1月1日由尼克松总统签署生效并施行。《国家环境政策法》的主要内容有4个方面。其一是宣布国家环境政策和国家环境保护目标;其二是明确国家环境政策的法律地位;其三是规定环境影响评价制度;其四是设立国家环境委员会。这4个方面的内容具有紧密的内在联系,是一个整体。

(一)宣布国家环境政策和国家环境保护目标

《国家环境政策法》宣布了一项新的国家政策,叫做“国家环境政策”。它的法律表述是:“联邦政府与各州、地方政府以及有关的公共和私人团体合作,采取包括财政和技术援助在内的一切切实可行的手段和措施,以旨在发展和增进普遍福利的方式,创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求。”

(注: 42 U.S.C.A. 4331(a).参见王曦.美国环境法概论 [M].武汉: 武汉大学出版社, 1992:215.)

与上述国家环境政策相适应,《国家环境政策法》宣布了国家环境目标。它包括6个方面:1.国家能够履行作为子孙后代的环境受托保管人的责任;2.国家能够保证为全体国民创造安全、健康、多产的并富于美学和文化价值的优美环境;3. 国家能够最大限度地合理利用环境,不得使其恶化或者对健康和安全造成危害,或者引起其他不良的和不应有的后果;4.国家能够保护国家历史、文化和自然等方面的重要遗产,并尽可能保持一种能为每个人提供丰富与多样选择的环境;5.国家能够促进人口与资源的利用达到平衡,以实现国民享受高度的生活水平和广泛舒适的生活;6.国家能够提高可再生资源的质量,并使易枯竭资源达到最高程度的再循环。(注:42 U.S.C.A. 4331(b).参见王曦.美国环境法概论 [M].武汉: 武汉大学出版社, 1992:216.)这项6个方面的国家环境目标是国家环境政策所追求的总目标——创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求——的细化。

这项法律对美国国家环境政策的表述是相当精辟的。它充分体现了国际社会到1987年才正式提出,到1992年才得到公认的“可持续发展”的思想。美国提出这个国家环境政策的时间是1969年,比国际社会提出类似的思想早了18年,难能可贵。

值得注意的是,国家环境目标的6个方面中,每一个方面都以“国家”二字作为主语,这体现了在环境危机面前立法者对于政府公共职能的新认识。立法者认为确保这些目标的实现是政府的职能和责任。

(二)国家环境政策的法律地位

《国家环境政策法》在宣布新的国家环境政策后,以进一步的规定来明确其法律地位。

首先,《国家环境政策法》规定国家的其他政策、法律和法律解释及其执行都应当同它保持一致。《国家环境政策法》规定:“国会授权并命令国家机构,应当尽一切可能实现:1.国家的各项政策、法律以及公法解释与执行均应当与本法的规定相一致……”(注: 42 U.S.C.A. 4332(1))

其次,《国家环境政策法》要求联邦行政机关为保证其现行职权的行使同本法相一致,清理现行的法定职权和相关法规和政策,并向总统报告清理的结果和整改的建议。《国家环境政策法》规定:“所有联邦政府机构均应当对其现有的法定职权、行政法规以及各项现行政策和程序进行一次清理,以确定其是否存在有妨碍充分执行本法宗旨和规定的任何缺陷或矛盾,并应当就清理结果在不迟于1971年7月1日以前,向总统报告其职权和各项政策符合本法所规定的意图、宗旨和程序”。(注:42 U.S.C.A. 4333)

最后,《国家环境政策法》明确规定国家环境政策和国家环境保护目标是对行政机关现行职权的补充。《国家环境政策法》规定“本法所制定的政策与目标,性质上属于对联邦各机构现行职权的补充”。(注:42 U.S.C.A. 4335)

从这些规定我们可以看到,《国家环境政策法》是美国国会在环境危机的挑战面前作出的战略性反应,是立法者与时俱进,对美国联邦法律体系、行政目标和行政职能的重大完善。

(三)环境影响评价制度

然而,仅有上述一系列法律宣示是不够的。新的国家环境政策不会因为有了这些宣示就可以在现实中得到实行。法律必须为新的国家环境政策的施行提供一个的平台、载体或程序,使之在现实中成为可操作的东西。为避免《国家环境政策法》成为无人理睬的一纸空文,印第安纳大学林顿•戈得维尔教授建议在该法中增加一项要求行政机关断定其行政行为的环境影响的内容[1]。他的建议得到《国家环境政策法》提案人杰克逊参议员的采纳,并最后反映在这项法律中。这个建议就是环境影响评价制度。

《国家环境政策法》规定:联邦政府的所有部门对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为,均应当由负责经办的官员提供一份包括下列事项的详细说明:1拟议行为对环境的影响;2提案行为付诸实施对环境所产生的不可避免的不良影响;3提案行为的各种替代方案;4对人类环境的区域性短期使用与维持和加强长期生命力之间的关系;5提案行为付诸实施时可能产生的无法恢复和无法补救的资源耗损。(注:42 U.S.C.A. 4332(c))这个说明就是《环境影响报告书》。这就是《国家环境政策法》关于环境影响评价制度的规定。

从1970年到1987年,为了落实《国家环境政策法》关于环境影响评价的规定,依据《国家环境政策法》设立的总统咨询和协调机构——国家环境质量委员会(Council on Environmental Quality,CEQ)为之规定了详细的程序——《国家环境政策法条例》(NEPA Regulations,又称“《CEQ条例》”。《CEQ条例》被收入美国政府的《联邦条例典》(Code of Federal Regulations, CFR)第40卷之中。(注:40 CFR 1500-1508)《CEQ条例》总结了《国家环境政策法》施行初期的经验,尤其是法院有关环境影响评价问题的重要判决,对环境影响评价的主体、内容,以及是否、何时、如何编制环境影响报告书等程序性问题作了详细的说明。《国家环境政策法条例》规范了环境影响评价程序,为行政机关依法行政提供了详细的、可操作的程序。

美国的环境影响评价制度是为了改善行政决策而制定的。《CEQ条例》这样表述环境影响评价制度的目的:“环境影响报告书的主要目的是提供一种强制行动手段,以保证法律规定的政策和目标能够纳入联邦政府进行中的项目和行动……《环境影响报告书》不应当只是一个披露文件,它应当和其它相关材料一同被联邦行政人员用来计划行政和做出决策。”(注:40 CFR 1502.1)环境影响报告书是一个对社会公开的,征求政府其他行政机构和公众及非政府组织的评论的文件。由于有了这些规定,国家环境政策变成了一个可以影响和改变行政决策的实在而完整的制度。保护环境从可被行政机关当作“口惠”利用的东西变成了对行政决策的新的、具有法律效力的约束。《国家环境政策法》用环境影响评价程序的规定建立对政府有关环境的行政行为的监督和制约制度。通过环境影响评价程序,国家环境政策和目标被纳入行政机关的决策过程,成为在决策中同经济等其他因素相平衡的一个重要砝码。通过环境影响评价程序,其他行政机构、公众和社会团体都可以对行政机关有关环境的行政行为表达意见,从而可以合法、有序、有效地参与政府的环境管理过程。

《国家环境政策法》以及它所规定的环境影响评价程序为法院对于行政机关有关环境的行政行为的司法审查提供了法律依据和平台。在《国家环境影响评价法》施行之后的头20年里,在联邦法院里,关于环境影响评价的行政诉讼不断发生。企业、公共团体、州政府等法律主体针对联邦政府机关的决策在环境影响评价程序上的瑕疵提出了无数的行政诉讼,一次又一次地将联邦行政机关的决策者告上法庭。美国联邦法院的三个层次——联邦地方法院、联邦上诉法院和联邦最高法院都审理过关于《国家环境政策法》的案件。其中由前二者受理的此类案件不计其数。联邦法官的判决,反过来影响环境影响评价程序的完善,上述《CEQ条例》吸收了大量的法院判决中决定的规则。法院司法审查权的行使,为《国家环境政策法》规定的环境影响评价制度提供了最后的保障,有力地促进了《国家环境政策法》的立法宗旨——完善行政决策,使其在涉及环境的事项上民主化和科学化;因此,环境影响评价程序是一个具有重大而深远意义的制度创新。

(四)国家环境质量委员会

《国家环境政策法》宣布在总统办公厅下设立一个国家环境质量委员会。委员会由3人组成。委员人选须由总统任命并经参议院批准。总统从3人之中任命一人为委员会主席。《环境政策法》对委员人选的资历有很高要求。他们必须是极优人才。他们教育背景、工作经验和成就必须使他们适合承担下列工作:分析、解释环境趋势和环境政策和目标;评价联邦政府的项目和活动;深刻理解并关心国家的科学、经济、美学和文化需要和利益,起草并提出促进国家环境质量的国家政策。(注:42 U.S.C.A.4342)

国家环境质量委员会的职能主要有两项:为总统提供环境方面咨询意见和协调行政机关的有关环境影响评价的活动。

国家环境质量委员会首先是一个总统的咨询机构。《国家环境政策法》规定它的职责是:协助总统编制国家环境质量报告;收集有关环境条件和趋势的情报,分析解释这些环境条件和趋势及其对国家环境政策的影响,并向总统报告;根据《国家环境政策法》审查、评价联邦政府的项目和活动并报告总统;向总统提出有关改善环境的政策建议;对环境质量和生态系统状况进行调查研究,记录并确定自然环境的变化,并为连续分析这些变化和解释变化的原因积累资料;至少每年一次向总统报告国家环境质量状况等。(注:42 U.S.C.A.4344)

国家环境质量委员会还是一个行政机关间的协调机构。它的协调职能来自法律和总统行政命令两方面的授权。一方面,《国家环境政策法》要求联邦、州和地方行政机关将其《环境影响报告书》连同有关的评论和观点提交国家环境质量委员会。(注:42 U.S.C.A.4332,2,(3),⑤)而后,《清洁空气法》第309条(b)款规定,当联邦环保局长从保护公众健康和环境质量的角度对立法、行动或规章有不同意见时,他必须将该事项移交国家环境质量委员会。(注:42 U.S.C.A.7609(b))这些法律授权环境质量委员会协调解决行政机关间有关环境影响评价的意见分歧。另一方面,1970年第11514号总统行政命令授权环境质量委员会制定联邦行政机关编制环境影响报告书所应遵守的准则。1977年第11991号总统行政命令更进一步,授权委员会制定实施《环境政策法》的条例并以其取代原准则。该条例于1987年颁布施行至今。(注:4O CFR l504)该条例规定委员会有权采取下列行动:提议举行讨论、公开会议或听证会;根据争议的问题是否具有全国性意义决定争议是否由争议各方自行解决;决定有关问题暂不适于移交委员会,应由分歧各方继续协商;将有关事项移交总统决定等。这两项总统行政命令的意图在于统一联邦行政机关实施《环境政策法》的程序,尤其是统一它们的环境影响评价程序。国家环境委员会制定的关于环境影响评价的准则和实施《环境政策法》的条例是委员会的行使协调职能的集中体现。它为联邦行政机关的环境影响评价活动和其他实施《环境政策法》的行为规定统一的基本程序,从而大大减少出现分歧和冲突的可能性。这些准则和条例的规定在很多有关环境影响评价的诉讼中得到法院的承认和援引。据早年的统计,到1982年为止,环境质量委员会共受理19件协调案件。其中12件来自联邦环保局,6件来自内政部,1件来自国防部。(注:Coundlon Environmental Quality. 13th Annual Report on Environmental Quality[R], 1983:234. 转引自Daniel R. Mandelker. NEPA Law and Litigation[M], Callaghan & Company, USA:37.)

从上可见,设立国家环境质量委员会的目的,一是使行政部门的首脑——总统掌握关于国家环境状况的准确而全面的信息,从而使总统能够在有关资源与环境的事项的决策时作出正确的决策。

二、美国《国家环境政策法》的实施效果

《国家环境政策法》的立法目的是通过环境影响评价程序迫使联邦行政机关把对环境价值的考虑纳入决策过程。在实践中这个目的达到了吗?对这个问题的回答是对《国家环境政策法》实施成败的判断。笔者曾在1992年考察了10多位学者和若干官方机构的研究报告,发现对美国官方和非官方大都对《国家环境政策法》持肯定的态度。

惠克尔曼(Wichelman)在1976年发表的《〈1969年国家环境政策法〉的行政机关解释:解释不同反应的概念框架》一文中指出行政机关实施《国家环境政策法》经历了4个阶段:早期的解释性阶段和形式遵守阶段和后期的一体化规划阶段和计划性规划阶段。他认为,在一体化规划阶段,行政机关认识到环境影响评价的好处并将环境审查制度化,成为行政机关职能的组成部分。在计划性规划阶段,环境利益在项目和政策在决策层次上被结合到行政决策之中。(注:转引自Mandelker. NEPA and Litigation [M].USA: Callaghan & Company. Chap. 11:12-13.)

理查得•安德鲁斯(Richard Andrews)在1976年发表的《〈国家环境政策法〉的实践:环境政策或行政改革》一文中指出了《国家环境政策法》对行政决策带来好的影响。好的影响包括:(1)强迫行政机关更广泛和更系统地探究其行动的目的和环境后果;(2)环境影响评价文件对工程设计发生了中等程度的直接影响和巨大的间接影响;(3)公众对环境影响评价的参与和评论发生了有效的影响;(4)对有关环境的应用研究予以巨大推动。安德鲁斯认为《国家环境政策法》起到了不大但亦不小的改善行政决策的作用。他认为行政机关在决策时考虑环境影响的程度取决于行政机关内部和外部两方面力量的影响。(注:转引自Mandelker. NEPA and Litigation [M].USA: Callaghan & Company. Chap. 11:13.)

李诺夫(Liroff)1980年发表的《〈国家环境政策法〉一一我们现处何处和朝何处去》和瑟吉•泰勒(Serge Taylor)1984年发表的《迫使官僚机构思考:行政改革的环境影响战略》两篇文章深入讨论了上述安德鲁斯文章中关于行政机关内、外两种力量及其影响的观点。他们认为有两种力量促使行政机关遵守《环境政策法》。一种是行政机关以外的力量,如法院和公众环保团体;另一种是行政机关的内部力量。(注:李诺夫文章节选,见Frederick R. Anderson, etc., Environmental Protection: Law and Policy [M].p.791-792.泰勒的观点,转引自Mandelker, NEPA and Litigation[M].Chap. 11:14-17.)

哥伦比亚大学法学院的弗兰克•格拉德(Frank P,Grad)教授1980年在其《环境法专论》一书中认为“必须把《国家环境政策法》看做一个成功的故事。”[2]他指出《国家环境政策法》发生了如下明显作用:一、使行政机关更加认识其行动的环境后果;二、使行政机关应用环境影响评价程序;三、在法院的帮助下,使环保主义者拥有能与工业界和政府抗衡的力量。(注:参见Frank P. Grad.Treatise on Environmental Law[M]. New York: Matthew Bender and Company, Inc., 1980:9-153-154,456)

德克萨斯技术大学法学院的弗兰克•斯基伦(Frank F. Skillern)教授1981年在《环境保护——法律框架》一书中指出:“因为《国家环境政策法》,联邦行政机关必须有所改变。……为了把环境因素同行政机关的决策程序相结合,行政机关必须雇佣在发展生态学、环境规划和环境科学等学术领域具有专门知识的人员。原来末接触环境价值或没有考虑环境价值的经验的行政机关现在必须在决策过程中衡量和充分评价环境价值。”[3]

环境影响评价程序的首倡者、印第安纳大学戈得维尔教授1982年在《科学与国家环境政策法》一书中指出:“大多数最近的关于《国家环境政策法》实施情况的研究都认为,由于实施《国家环境政策法》,多学科的科学已普遍地同重要资源管理机关的规划过程相结合。”[4]他指出这方面的一个突出表现是行政机关比以前雇佣更多的科学家。

密苏里大学哥伦比亚总部法学院的彼得•戴维斯(Peter N. Davis)教授认为《国家环境政策法》产生下述影响:一、真正糟糕的工程被自愿放弃;二、很多工程由于法院命令的环境影响报告书中暴露下不利于环境的影响而被迫放弃;三、很多工程改善其设计;四、大多数行政机关已掌握编制合格的环境影响报告书的方法;五、很多行政机关在工程的选择和设计方面做得更好;六、尽管行政机关的偏向和利益集团的压力活动仍存在,《国家环境政策法》在一定程度上削弱了其影响。(注:引自Peter N. Davis. Class Notes of Environmental Law, 1990.)

美国国家环境质量委员会在1978年和1980年的《国家环境质量报告》中都对《国家环境政策法》予以肯定的评价。1978年的报告对过去8年依据《国家环境政策法》对联邦行政机关提起的诉讼作了统计和分忻。据该统计,在那以前的8年里,共有938起这类案件。

联邦环保局和其他一些联邦机关的调查研究也对《国家环境政策法》的作用给予积极的评价。联邦环保局1980年在调查分析对它的污水处理厂和排污许可证项目适用《国家环境政策法》的情况之后,得出结论:环境影响评价大大改善了决策。该研究报告指出,环境影响评价导致对环境资源的长期保护和改善,环境影响评价在保护环境的同时还改善工程的成本效益[5]。其他行政机关如农业部森林署、内政部、住房和城市发展部、能源部、陆军工程兵团等也认为实施《国家环境政策法》改善了行政决策。

《国家环境政策法》的确起到了它的立法者所希望的迫使联邦行政机关在行政决策过程中充分考虑环境价值的作用。《国家环境政策法》的积极作用可概括为以下几点:(1)使行政机关对环境价值的考虑制度化、职能化,在行政机关中创造了一个履行其环保职能的内部环境和内部力量;(2)创造了一个监督行政机关履行其环保职责的外部环境和外部力量;(3)使环境影响评价成为行政决策程序的有机组成部分,改善了行政决策的质量。但也要看到《环境政策法》的实施还面临一些问题和障碍。这些问题和障碍主要有:(1)行政机关对考虑替代方案仍存在消极认识或面临实际困难;(2)由于政治原因行政机关有时不能正确处理同污染者和环境主义者之间的关系;(3)环境影响评价程序中的公众参与和评论程序,尤其是行政机关之间的参与和评论,有待加强;(4)有待创造条件,帮助行政机关扭转环境影响评价的“防御性”和被动性。

正是因为《国家环境政策法》的特殊作用,美国国家环境质量委员会把它称作“保护环境的国家基本章程”。(注: 《CEQ条例》,第1500.1节。)委员会认为它为美国的环境保护规定了政策,设立了目标,并提供了实施政策的手段。(注:《CEQ条例》,第1500.1节。)《国家环境政策法》是一部从宏观方面调整国家基本政策的法律,它使环境保护成为联邦政府的新增职能并将之法律化。不仅如此,《国家环境政策法》还是一部监督和制约行政决策的法律,它对所有联邦行政机关补充了保护环境的法律义务和责任;它以统一的国家环境政策、目标和程序改变了行政机关在环境保护问题上各行其是、消极涣散的局面;它规定的环境影响评价程序迫使行政机关将有关环境的行政决策公开化,应邀请公众和其他方面对该行政决策表达意见,从而把环境价值纳入决策过程,改变了行政机关过去的忽视环境价值的行政决策方式。《国家环境政策法》在美国历史上第一次为行政机关正确对待经济发展和环境保护两方面利益和目标创造了崭新的、十分有利的内部和外部条件。

三、美国《国家环境政策法》对新时期完善我国环境法制的启示

当前,我国环境法制建设所面临的形势在某些方面同美国在1960年代所面临的形势十分相似。美国《国家环境政策法》的制定是在1960年后期。当时,在资源环境领域里,美国面临的形势是环境问题严重但国家尚未确定国家环境政策,政府尚未明确其环境保护职能;政府的现行职能和决策程序很不适应应对环境挑战的需要;民众对环境立法和政府环境保护职能的建立和有效行使有很高的呼声。我国的《环保法》虽然制定已有18年,但是当前我国仍然面临严重的环境污染和生态破坏,经济发展的资源环境代价过大。环境法律虽然规定了保护环境是政府的职能,但缺乏有效的、配套的制度设计来保障其足以同以牺牲环境为代价的经济发展观相抗衡。同时,政府这项职能的行使不到位,资源环境管理存在比较严重的缺位和失效。国民对于政府的环境保护工作是不满意的。可见,虽然在时间上相差约40年,但就面临的形势、问题和对策而言,我国可以从美国《国家环境政策法》的历史经验中吸取有益的营养。

通过研究美国环境法在与我国某些相似的历史背景下的发展,我们可以从中得到很多有益于我国环境法制的启示。就美国《国家环境政策法》的历史经验而言,它对当前我国环境法制建设的启示主要在于环境法制建设的方向和环境法律的基本功能上,具体而言体现在环境法制战略突破口的选择、观念更新、职能创新和制度创新4个紧密联系的方面。

(一)战略突破口——政府的环境行政行为

综观美国政府的立法、行政和司法3大部门对于环境危机的最初反应,我们可以看到,种种的反应都围绕着一个中心——行政部门。立法部门的主要反应是授权行政部门进行环境管理并要求行政部门先从自身的职能和决策程序的改革做起。行政部门的主要反应是按《国家环境政策法》的要求检查和完善自己的各项职责,将环境影响评价制度纳入行政决策程序。司法部门的反应主要是通过判例解释《国家环境政策法》,并对联邦机关的环境行政行为进行司法审查。

美国《国家环境政策法》的历史经验表明,当美国的立法机关——国会决意为应对环境危机的挑战而采取立法对策的时候,它所选择的战略突破口是行政部门,更具体地说,是联邦政府行政部门有关环境的行政行为。《国家环境政策法》适用于“所有的联邦政府的机关”。(注: 《美国法典》,第4332条,第2款。)一切联邦行政机关在做出可能对环境有重大影响的行动决策之前,都要按照《国家环境政策法》的规定,对拟议的行动进行环境影响评价,公开环境影响报告书并邀请公众和其他政府机关对其进行评论。有关机关必须认真听取公众和来自其他政府机关的意见,并将其提交决策者参考。只有在经过这个环境影响程序之后,拟议行动的政府机构才能做出决策。在联邦国会的带动下,各州议会纷纷制定本州的类似《国家环境政策法》的法律和环境影响评价程序,将州政府的环境行政行为纳入法律监督和制约的范围。

在《国家环境政策法》施行之后,《CEQ条例》对“联邦行动”给予宽泛的解释,从而将环境影响评价程序适用于几乎所有的由联邦行政机关做出的行政决定。它将“联邦行动”分为对人类环境有重大影响的“立法建议”和对人类环境有影响的其他联邦行动两大类。这里的“立法建议”,指的是由联邦行政机关对国会提出的议案或立法建议,包括联邦行政机构申请批准条约的行为。(注: 《CEQ条例》,第1508.17节。)联邦行政机关对国会提出的议案或者立法建议,必须附有关于该议案或者立法建议的《环境影响报告书》以及联邦行政机关收到的对该《环境影响报告书的》评论和该机关对这些评论的答复,供国会有关委员会在审议该立法建议时参考。“其他重大联邦行动”包括“全部或部分地由联邦政府资助的、 协助、从事的、管理的或批准的工程或项目(又被称为‘联邦化了的行为,federalized actions);新的或修改了的行政决定、条例、计划、政策或程序”。(注: 《CEQ条例》,第1508.18节。)这类行动包括新的和正在进行的行动和按照法律规定应当作为但未作为的法律行为。根据《CEQ条例》的这个规定,应当做环境影响评价的行政行为,既包括立法建议,又包括行政行为;既包括行政作为,又包括行政不作为;既包括纯粹的联邦行为,又包括“联邦化了的”州、地方政府的和私人的行为;既包括具体行政行为如审批和许可,又包括抽象行政行为如制订政策、规章、计划和行动方案。

在环境危机面前,美国国会选择联邦政府的行政行为作为突破口,道理有3条。其一,保护环境,防治污染是政府的职责,政府是为了克服环境污染这样的市场失灵而存在的。清洁的、有益于健康的环境是政府应当提供的基本的公共产品和公共服务;其二,政府是社会管理者,管理企业和其他社会主体的对环境有害的行为如排放污染物和废物的行为。现时的污染泛滥,在很大程度上是政府管理不力造成的;其三,政府的行政行为往往也是造成环境问题的原因,例如,政府土地利用规划、国家资源开发规划和审批、建设项目的资助、审批等等,往往带来严重的环境问题。这3条理由都说明政府职能和行政决策的完善是应对环境危机的首要目标。企业造成的环境污染和生态破坏的影响在空间和时间上往往是有限的。但政府环境保护职能的缺失,却往往对全国乃至国外环境带来大范围、长时间的损害,而且这种损害在事后往往无法补救或补救的经济代价极高。因此,在环境资源保护领域里政府职能和行政决策的完善对于一个国家的长远发展而言是必不可少的,而且完善得越早,环境、资源和经济的代价越小。

反观我国,从1979年制定的《中华人民共和国环境保护法(试行)》到1989年制定的《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》),环境保护工作战略突破口的选择都不在政府行政职能和行政程序的完善,而在企业上。我们的战略突破口,先是工业“三废”(废气、废水、废渣),后扩大到生态建设或者生态破坏的防治,始终围绕着企业(产品生产者和资源开发者)转。法律对于政府由于决策失当可能引起大范围、长时期的环境危害这一情况没有给予足够的注意。法律没有为预防政府在资源环境问题上的决策失误做出严谨的制度设计。我国的环境资源法律重对市场主体的控制,轻对市场主体的管制者——政府的制约和监督。由于缺乏这种针对政府的制度设计,政府中一部分领导同志的“重经济发展、轻环境保护”的观念和行为没有被有效遏制,在有的地方或情况下甚至出现了环境管理者与管理相对人同流合污的现象。从1979年的《中华人民共和国环境保护法(试行)》算起,我国的环境法制已经经过了30年。但现在我们仍然面临着严重的资源环境问题。这种情况迫使我们寻找完善我国环境法制的突破口。我国的资源环境形势和美国《国家环境政策法》的经验都告诉我们,这个新的突破口应当在政府身上。

(二)观念更新——以国家环境政策统一思想

《国家环境政策法》宣布的国家环境政策对于更新和统一美国政府和国民的发展观起到了重大作用。美国国家环境政策的核心表述是:“以旨在发展和增进普遍福利的方式,创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求”。这段话包含着一些世界各国公认的、至今仍在努力实践的重要思想。

按照这些思想在国家环境政策文字表述中出现的顺序,我们首先可以看到“以发展来解决环境问题”的思想。它体现在“以旨在发展和增进普遍福利的方式”这段文字中。这段文字后面所说的国家环境政策目标即“创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件,满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求”,这个目标必须是以保持发展和增进福利的方式来实现,而不是以停止发展或减少福利的方式来实现。这同我们常说的“以发展来解决发展中的问题”是一个意思。以发展来解决发展中的问题,需要创造性思维。如何以“以旨在发展和增进普遍福利的方式”来“创造人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各项条件”,这个问题正是我国当前面临的一个重大挑战。

其次,我们可以看到“人与自然和谐”的思想。它体现在“创造和保持人类与自然得以在建设性的和谐中生存的各种条件”这一段文字中。这个思想所表达的是一种立法者所追求的理想状态。国家环境政策的终极目标就在于此。国民的根本利益也在于此。这个思想同我国当前提倡的科学发展观中关于“以人为本”和“人与自然和谐”的思想有异曲同工之妙。

再次,我们可以看到“代内公平和代际公平”的思想。它体现在“满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求”这段文字的前半部分中。这段文字体现了立法者的公平观和历史责任感。创造人类与自然的和谐的条件,既是为了满足当代的美国人的需求,又是为了满足他们的后代的需求。这个思想在《国家环境政策法》通过十几年之后,在联合国布伦特兰委员会集合全世界的关于环境与发展问题的专家所制订的研究报告《我们共同的未来》中得到重申,并在1992年的联合国环境与发展大会上推广到全世界。

最后,我们可以看到“环境、社会、经济协调发展”的思想。它体现在“满足当代美国人及其子孙后代对于社会、经济和其他方面的要求”这段文字的后半部分中。环境保护不是为了环保而环保,而是为了满足人类对于社会、经济和其他方面的需求。不能以牺牲人类的社会、经济和其他方面的需求来搞环保。环保必须与人类的社会、经济和其他方面的发展结合起来,统一起来。这个思想,同布伦特兰委员会和1992年联合国环发大会所推荐的“可持续发展”概念是完全一致的,也同我国当前践行的科学发展观的内涵是一致的。

在1969年的历史背景下,美国国家环境政策中包含这些思想无疑是非常先进的。它们代表着当时的人类对于环境问题的最高认识。它们对于政府、企业和国民的观念更新具有极大的教育意义。正是在这种先进思想的指引下,美国在1970-1980年代进行了大规模的国内环境立法,而且这种立法成为世界各国的楷模。同样在这种先进思想的感召下,美国在1970-1980年代成为世界环境保护事业的领导者。

当前我国正在践行的科学发展观与美国国家环境政策有异曲同工之妙,两者都旨在更新和统一政府、企业和民众关于发展与环保的认识。从美国《国家环境政策法》的经验中,我们得到的一个重要启示是:科学发展观必须在法律上得到确立,而《环保法》的修订为科学发展观在资源环境法律中得到确认提供了一个宝贵的契机。

(三)职能创新——完善政府公共职能

《国家环境政策法》最重要的贡献是丰富和完善联邦政府公共职能。在《国家环境政策法》通过之前,对于美国政府乃至世界各国政府,环境问题都是一个新的问题,因而政府公共职能中是否含有防止环境污染和生态破坏的管理职能,在法律上没有明确的规定。在《国家环境政策法》通过之前,美国虽然有《清洁空气法》等针对污染问题的法律,但这些法律为联邦政府设定的职能仅限于对污染问题的科学研究、统计和报告,没有确立联邦政府环境管制权力。在涉及政府环境管制的关键问题,如政府干预的合法性、管理体制、管理制度和执法权等问题上,法律缺乏明确规定。

《国家环境政策法》的通过,标志着美国国会在资源环境领域里丰富和完善了联邦政府公共职能。如前所述,《国家环境政策法》不仅宣布了国家环境政策,而且明确规定它是对联邦政府现行职能的补充,并且其他的法律、法规和法律解释及其执行都不得同其相违背。《国家环境政策法》从法律上解决了联邦政府环境保护职能的合法性问题,为联邦政府的环境管理权奠定了法律基础。由于《国家环境政策法》的通过,美国联邦政府的公共职能与时俱进,正式扩展到资源环境领域,其意义不可低估。

美国《国家环境政策法》在联邦政府公共职能上的创新,给我们的一个重要启示是政府公共职能的创新和扩展必须得到法律的确认。只有得到法律的确认,这种公共职能的创新和扩展才是刚性的即稳定的和权威的;否则,它就是柔性的即不稳定的和无权威的。在我国,不少政府官员可以为了经济发展和GDP增长指标而无视资源环境为之付出的巨大代价。这种情况的广泛存在,不能不说与环境保护职能在我国仍然处于柔性状态有关。这种“柔性”的另一种常见的表述是“软指标”。很多官员认为环境保护是“软指标”,而只有GDP增长才是“硬指标”。我国的资源环境类法律虽然很多,但没有一部法律像美国的《国家环境政策法》那样,既要求国家机构应做到使国家的各项政策、法律和法律解释及其执行都要同该法相一致,又要求联邦行政机关为保证其现行职权的行使同国家环境政策相一致,清理现行的法定职权和相关法规和政策,并向总统报告清理的结果和整改的建议,还明确规定国家环境政策和国家环境保护目标在性质上属于对联邦各机构现行职权的补充,并要求影响环境的行政决策要经过环境影响评价程序。环境保护虽然早就被认为是一项“基本国策”,但不仅它的内涵从未得到统一的界定,而且它从未在法律上得到明确的规定。从功能上看,《环保法》是环境资源类法律中惟一的一部应当并可能界定并宣布国家环境政策的法律。但是《环保法》没有这样做。由于我国的法律对政府环境保护公共职能没有给与足够明确的规定,政府的这项职能一直处于相对薄弱的地位。这是我国政府中比较普遍存在“重经济发展,轻环境保护”现象的重要原因。

由于以法律确认政府环境保护职能是如此重要,我国环境法制建设应当尽快补上这一课。修订《环保法》为我国弥补政府环境保护公共职能合法性的不足,从法律上确立政府环境管理公共职能的地位,提供了一个宝贵的契机。我们可以借鉴美国《国家环境政策法》的做法,以法律界定并宣布国家环境政策,并要求政府各部门对照国家环境政策检查本部门的职责,使本部门职责同国家环境政策统一起来,并对我国的环境影响评价程序做相应的完善。新时期的环境法制应当能够通过立法,进一步明确环境保护是政府公共职能的有机组成部分,使我们的政府成为一个能够完整统一地行使环境保护公共职能的政府。

(四)制度创新——改善行政决策方法和程序

上述美国环境法制战略突破口的选择、观念更新和职能创新,最后都落脚到关于行政决策方法和程序的制度创新上。如前所述,为了避免《国家环境政策法》成为不具操作性的一纸空文,即为了避免国家环境政策的落空,《国家环境政策法》为行政决策专门设计并补充了一个新的程序——环境影响评价程序。同时,国家环境质量委员会为保障这个程序的实施规定了《国家环境政策法条例》,对环境影响评价程序的各个环节作了详细的规定。《国家环境政策法》所创立的环境影响评价程序的基本功能是为公众参与环境管理提供平台,将联邦政府的行政行为置于公众的监督和制约之下。大量研究报告表明,环境影响评价程序在实践中的确起到了保障决策民主化和科学化的作用。

人们常说“决策失误是最大的失误”。决策失误是在一种事物源头上的失误,是根本性的失误。在资源环境领域里,我国建国以来的历史上不乏决策失误的例子。这些决策失误往往造成大范围、长时期的资源环境损失。例如,1958年“大办钢铁”的决策导致我国的森林覆盖率在原来已经很少的基础上进一步大幅度下降。“以粮为纲”的决策,虽然有其合理性,但是也导致全国性的毁林开荒、毁草开荒、填湖造地,造成一些流域的生态系统功能紊乱,加大了水、旱灾害可能性和危害性,从长期看是得不偿失的。过去在工业建设和城市规划上的失误,导致不少城市的工业污染源与居民生活区混杂在一起,为后来的城市环境整治留下难题。现在,人们常挂在嘴边的一句抱怨是“环保历史欠账太多”,指的就是这种宏观决策失误的环境后果。

避免决策失误的途径是决策民主。民主化的决策能够兼听各种不同意见,权衡各种不同利益,以便做出最佳的决策。美国《国家环境政策法》对我国修订《环保法》的另一个重要启示是:为了改进我国行政部门的决策,必须改革我国的环境影响评价制度。改革我国的环境影响评价制度,发挥它所特有的公开性和透明性,形成对行政决策的有效而又有序的监督和制约,应当是当前我国环境法制建设的一项重要任务。

四、结语

美国《国家环境政策法》的历史经验对于新时期我国环境法制建设提供了具有战略意义的启示。当前,在资源环境问题成为我国经济发展的“瓶颈”的形势下,我国可以基于国情,借鉴美国《国家环境政策法》,在环境法制战略突破口、执政观念、政府职能和决策程序4个重要问题上进一步发展环境法制,使政府更好地行使其公共职能,有效地的解决“发展的资源环境代价过大”的问题。

参考文献:

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[5] Report of the Council on Environmental Quality[R], 1980:370-384.

Inspiring Effects of the National Environmental Policy Act of the USA upon Improvement of Chinas Environmental Protection Law Regime

WANG Xi

(Shanghai Jiao Tong University Koguan Law School, Shanghai 200240, China)Abstract:

The National Environmental Policy Act (1969), an important law in the world legislative history of environmental law, has, with a series of innovations, laid a solid foundation for modern American environmental laws. It offers strategic inspirations for establishment of Chinas environmental law regime in the new era, which include careful choice of strategic break瞭hrough policies, nursing new notions, change of governmental functions and reform of old system. From these four aspects, American experiences can be surely gained to improve Chinas environmental law regime.

Key Words:environmental law, strategic breaking瞭hrough; ideas; functions; system innovation

本文责任编辑:卢代富