政府监管影响因素与对策

闻道才

为配合2008年“隐患治理年”的中心工作，推动地方政府和企业安全生产责任制的落实，激发地方政府各级领导搞好安全生产的内在动力，营造全社会重视安全生产的良好氛围，2008年6月16日至8月31日，国家安监总局在全国开展了“百名县(市)长论安全”征文活动。此次征文活动得到全国县(市)长的的充分重视，纷纷结合本地安全生产工作特点，从履行政府责任主体的角度，撰文策论安全生产问题。

本刊从310篇征文中选取了8篇，分别以地级市、县级市、中心区3个层面、从各地依据经济发展不同的特点出发，介绍了他们采取的不同的安全监管思路和手段。虽然扬州市、枣庄市、菏泽市、东莞市、即墨市、江油市、上海徐汇区、南京鼓楼区这8个城市和城区思路和手段各不相同，但他们取得的效果是一致的：保一方平安，促经济发展。这些思路和做法，为我国其他地区政府的安全管理工作提供了借鉴。

扬州市位于江苏省中部长江和大运河的交汇处，是南京都市圈的重要组成城市，在承接上海、苏南,辐射苏北具有重要的地域、交通、产业等发展优势。全市石油化工、汽车及零部件、船舶、装备制造等支柱产业占规模以上工业总量60%以上。汽车及零部件、金属板材加工及设备制造和半导体照明被列为国家级产业基地。同时，民营资本投资领域更加广泛，投资规模不断扩大。2007年，新发展民营企业9998家，新增民资注册资本金316亿元，分别比上一年增长24%和47%。

近年来，扬州市通过实施安全生产目标管理、加强控制指标考核和监控、规范及加强“三重”(重点行业、重大危险源、重大隐患)监管、深化安全生产专项整治、加大安全生产执法监察力度、严肃事故责任追究等手段和措施，有力推动了政府监管责任和企业主体责任的进一步落实，全市安全生产形势总体稳定好转，连年受到江苏省安委会的表彰和奖励。2007年，全市发生各类安全生产事故1932起，死亡411人，重伤1119人，经济损失1402.2万元，同比实现全面下降。

从事故统计的数据来看，扬州市的安全生产工作有三大特点，一是扬州市虽然加强了重点行业企业安全监管，但是重点行业事故比重仍然较大。化工、船舶、冶金、机械、建筑等行业事故起数占到工矿商贸领域企业事故总数的74%，死亡人数占到66%。其中，化工、船舶行业事故尤为突出，事故起数、死亡人数超过总数的1/5。二是道路交通事故总量居高，危险化学品运输事故时常发生。2007年,发生道路交通事故1079起，死亡383人，经济损失372.6万元，道路交通事故死亡人数占到总数的93%。三是中小企业的安全生产形势不容乐观。2007年，某乡镇食品加工企业发生一起硫化氢中毒事故，死亡7人，重伤2人。

导致上述问题存在的原因是多方面的，但是很关键、很重要的是政府层面存在的制约因素。

从政府层面分析原因

1.经济发展所处的阶段和水平

安全生产作为社会和人们的现实需求,不可能脱离当前社会经济发展的水平和所处的阶段而独自发展。当一个国家人均国内生产总值处于1000～3000美元时，正是工业化的加速阶段,也就是所谓的“黄金发展期”。这一阶段同时又是“矛盾凸显期”，大量结构性、体制性的问题集中显现。地方政府在维持经济持续增长、调整优化经济结构等方面的压力和任务非常繁重，因此在招商引资、创新产业、扩大规模上所给予的关注和投放的精力、物力相较于安全生产是大大超过的。同时，我国目前经济增长的基本模式仍主要是粗放型、高能耗、低附加值。一些企业在利润的驱使下，吝于安全投入和防范，忽视职工生命安全，超能力、超规模生产，导致了安全生产事故时常发生。加之在产业结构上，化工、船舶等一些高危高风险行业仍是部分地区的支柱产业，财政收入的重要来源，安全与生产发展在短期内构成一对现实的矛盾，政府面临两难选择。

2.安全生产监管体系和运行机制

虽说国家在安全监管体制上有了较为明显的突破，强化了安全生产监管部门的建设和职权，但是仍然存在职责划分不清、组织机构不全、人手力量不足、装备投入不够的情况，这在基层表现尤为突出。面广量大的中小企业遍布乡村街道，而基层安全监管却处于无机构、无人员、无装备、无执法权的尴尬境地。因此，大量的事故发生在基层的中小企业。从运作机制看，负有安全监管职责的部门之间的协调配合、整体作战的机制相对缺乏，齐抓共管的工作格局并未真正形成。

3.安全生产行政执法面临的现实

由于部分企业安全意识淡薄，安全生产违法行为大量存在，而执法力量、执法手段与为数众多的被执法对象之间的严重不匹配，导致违法行为未被发现和查处，某种程度上影响了安全生产法律法规的权威，法律的“刚性”未得到体现。

由于安全生产领域执法涉及的部门较多，一定程度上造成执法的交叉或者脱节，容易造成部门与部门之间、企业与部门之间的重复和矛盾。

现实条件下，如果全部严格执行安全生产法律、法规和标准的要求，不少企业认为生产和发展会受到一定影响，企业的抱怨或者投诉有时会使少数地方政府领导认为安全生产执法对投资环境、经济发展环境造成阻碍，从而对安全生产执法的环境有所限制。

4.政府领导的实际认知和态度

由于现在责任追究的力度不断加大，促使各级政府领导不得不重视安全生产工作。但是由于安全生产工作并不直接带来效益，对领导的政绩形不成明显的亮点或者“资本”，因此少数领导内在“动力”不足，仅仅是满足于“站稳脚跟”“不求有功，但求无过”，大多数停留在会议上、文件上、形式上，真正去研究和思考的少，真正去解决实际问题的少。

对策与建议

从现阶段来看，政府应如何履行法律规定的职责，采取有针对性的措施，促进安全生产工作水平的提高，笔者提出如下建议：

1.科学设计并推行安全生产绩效考核体系

建立安全生产工作绩效考核体系，其目的就是真正细化和落实“抓安全生产也是政绩”的要求，解决“内在动力”的问题，使安全生产工作成为领导干部“有面子、有效益”的工作。扬州市通过对各级政府安全生产工作的组织领导、机构建设、安全投入、重点工作、责任制落实以及事故控制等方面设定具体的项目和标准，进行考核并予以表彰奖励，并在对乡镇“双文明”考核中加大安全生产工作的权重，使安全生产工作真正能够触动领导干部的“神经”。经过实践，已显现了一定成效。

2.健全组织，完善制度，加大投入

各级安全生产监督管理部门是代表政府抓好安全生产工作的主力军，保证安监部门机构、人员、经费、装备的落实到位，是政府应尽的职责。扬州市部分县市大力推动了乡镇安监站的建设，配备了专门的监管人员，并由乡镇副职领导兼任安监站站长。

制度建设是推进安全生产工作的一个重要保障。扬州市在工作推进方面建立了安全生产工作政府常务会议季度专题研究制度、重点行业安全生产部门联席会议制度，在责任落实方面建立了政府主要领导年度安全生产述职制度、安全生产一票否决、一岗双责制度、市政府领导和部门安全生产职责制度，在业务工作方面出台了危险化学品生产企业星级达标、规范事故报告和调查处理、隐患排查治理等多个政府规范性文件。增加安全生产投入是有效提高安全生产工作水平的基本条件。近年来，扬州市各级政府均设立了安全生产专项资金，并且以不低于20%的比例逐年增加。

3.加强应急救援体系建设，严格事故责任追究

应急救援是控制事态、减少伤亡、降低损失的最后一道防线。因此，政府在督促企业尤其是高危行业、重点行业企业落实好应急救援职责的同时，要切实整合各种资源、各种力量，建立起反应迅速、指挥顺畅、协作配合、救援有力的应急救援机制，搭建起完善、科学、高效的应急救援领导决策系统、组织指挥系统、预案管理系统、资源储备系统和技术支撑系统。

对安全生产事故责任的追究，是推动包括政府领导在内的所有相关人员切实履行安全生产主体责任的“指挥棒”“风向标”。应严格按照“四不放过”的原则，在客观、全面、公正调查事故的基础上，严肃事故责任的追究，绝不能姑息纵容。

编辑吕楠俊