土地征用的市场化补偿模式研究

罗玉洁　何珊珊

一、我国土地征用补偿存在的问题

(一)补偿标准偏低

2004年新的征地补偿标准虽然考虑了多种因素,对农民的补偿额度也有所提高,但是按照农业土地收益进行补偿的基本思路并没有改变。保留按原用途补偿的指导思想,不符合地价形成规律。在实际操作中,有些地方在执行补偿标准时往往就低不就高;有些地方虽然执行了30倍的最高补偿标准,仍然不能保证被征地农民的原有生活水平不降低;有些地方财政吃紧,干脆压低补偿安置标准,甚至拖欠补偿安置费。

(二)补偿标准测算方法不科学

作为补偿费用测算基数的亩产值,因作物的不同、物价波动的影响,很难科学的确定,在实践中容易引起补偿不合理。

(三)农民被排除在土地增值利益的分配之外

近几年各地开发区建设也是热火朝天,“截至2004年,全国开发区多达6015个,规划面积3.54万平方公里,相当于5300多万亩。”其结果使大量农民在没有得到合理补偿的情况下,沦为“三无农民”(种田无地、上班无岗、社保无份)。大量农民变成了“贫困的城市人”,虽然身份变成城市人口,但是因为他们得到征地补偿费不足以支付在一个城市生活消费的成本,况且他们的知识水平很难在城市中找到工作,只好沦为新的失业人群,并且由于没有完善的社会保险保障,只能生活在城市的较低阶层。

(四)补偿分配不公

在土地补偿费的分配上,因为只规定了将其交给集体经济组织,没有明确规定集体如何处理这笔费用,因此在实际征地费用分配过程中,有些地方政府官员、村干部就成了集体的代理人,享有对集体财产直接的处置,以至于大多数失地农民根本不知补偿费是多少,其中多大的比例是给自己的。

(五)征用及补偿程序混乱

我国无序征用的现象较普遍,土地征用及补偿仅有非常简单的规定,已有的征地与补偿安置公告、补偿安置方案、听取意见等也都是事后程序,难免流于形式,程序的混乱势必会造成权力的滥用,从而使权利会被侵犯的机率增加。

二、土地征用的市场化补偿模式

(一)构想思路概述

借鉴国外征地补偿经验,征用土地补偿费除了包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费外,还应该对相关的附带损失做一定的补偿,即直接补偿与间接补偿结合起来。调整补偿费用的分配和使用方式,把地上附着物、青苗补偿费及相关的附带损失补偿费和一部分的土地补偿费直接支付给失地农民,从支付价格层面来说,这部分属于土地价格;把土地补偿费的大部分和安置补助费,即补偿基金直接转为保障专项基金,以建立失地农民社会保障体系的形式对口补偿到农民身上。在制定补偿价格的时候,应基于“市场论”,通过谈判协商的方式公平定价;在使用补偿基金的时候,应基于“人本论”,为失地农民建立专门的社会保障体系,保障失地农民农转非后的生活。

(二)“土地定价公平化”构建要点

1、明晰产权,按股分配

首先,对集体土地以乡(镇)为单位进行核资清产。“核资”即核实集体土地资产,包括土地类型、数量、质量、地上地下设施等和各地类所承载的权利职能及相关经济利益。“清产”,即明确集体土地的产权内容、结构、归属及流转状况。

其次,加快集体土地登记发证进度,理顺集体土地产权关系。强化农民的土地使用权,明确土地使用权不仅仅限于承包经营权,还包括完整的转让权和收益权,使农民直接支配土地。

最后,允许集体土地使用权进入市场进行交易,实行有偿、有限期流转。在农民自愿的前提下,实行以土地入股、租赁等方式,使农民从土地开发中得到长久的收益。

2、建立农村集体土地地价评估体系

在确定补偿金额的过程中,最关键的就是确定土地的价格,这可以借鉴城市房屋拆迁有关程序,建立征地价格评估体系,即在征地之前由有关主体选聘符合相应资质的估价机构进行估价,并出具估价报告作为确定征地补偿价格的参考依据。在估价方法方面,可以采用收益还原法。

3、改革征地补偿费的测算方法

用征地区片综合地价代替“产值倍数法”测算征地补償费。根据市场情况及时制定征地区片综合价,设置调节系数。

4、建立农用地转用增值税

为了防止 “涨价归农”的极端,应该建立农用地转用增值税,使得由农用地转用后出现的土地外力增值的一部分回归于社会,促进土地增值收益合理分配。具体分配比例可以参照当地经济发展水平和人均土地数量等条件加以确定。

(三)“社会保障体系”构建要点

1、失地农民社会保障体系的责任主体

国家是公认的社会保障责任主体,统一管理、强制实施是社会保障制度的基本特征。当农民失去土地,需要为其建立基本的医疗和养老保险时,地方政府就成为必然的直接责任主体。

2、失地农民社会保障体系的主要内容及筹建机制

本体系主要为失地农民提供就业保障、基本医疗保障和基本养老保障。其中建立基本医疗保障和基本养老保障制度的关键在于资金,资金的大部分来源于土地征用补偿费中的土地补偿费和安置补助费,应从征地款中切取一大块用于基本养老保险和医疗保险费的缴纳。剩下的资金可以考虑从政府提供财政补贴、从土地储备增值收益中提取一定比例的收益、从全国社会保障基金投资收益、社会捐赠等渠道筹得。而就业保障主要通过转换失地农民就业观念、加强技能培训、扶持农民自主创业、拓展职业教育等途径实现,建议将征地补偿款的剩余部分作为就业培训资金用于失地农民转岗就业培训所需。

3、失地农民社会保障体系的运行

(1)失地农民社会保障体系基金的运营。借鉴国际经验,失地农民的社会保障基金也必须考虑基金投资运营问题,确保未来有足够的支付能力。在运营过程中须遵循“安全性、流动性、收益性”相统一的原则,实现投资方式的多元化。但是投资领域的风险和收益具有很强的正相关关系,必须加强投资的风险管理。

(2) 失地农民社会保障体系的监管。要建立一个直接由地方政府领导、独立行使各项权利的监督委员会,对基金的具体征收、储存、支付机构以及基金公司、证券公司、投资基金及其托管银行等基金运营机构的各项行为的规范程度进行监督,以保证社会保障基金的安全性、流动性和收益性。

(作者单位:四川大学公共管理学院)