地方政府债券的风险及防范研究

孙　灵

摘要：为保持国民经济稳定增长、调动地方政府积极性、缓解中央财政压力、有效落实积极财政政策，应当适时赋予地方政府发债权。但是，如何在发挥地方政府债券最大效益的同时，正确认识发行地方政府债券可能存在的风险和及时采取有效的风险防范措施，是我们必需要考虑的重要问题。

关键词：地方政府；债券；风险防范

中图分类号：F810.5文献标识码：A文章编号：1672-3198(2009)12-0146-01

2009年2月17日，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》有关情况的汇报。财政部3月17日表示，我国将首次在全国范围内发行地方政府债券。这次发行的地方政府债券是指经国务院批准同意，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。债券期限为3年，利息按年支付，利率通过市场化招标确定。虽然目前由财政部“代发”的地方政府债券从某种程度上来说，还不是完整意义上的地方政府债券，但这意味着地方政府第一次在政治和法律层面获得了一个责任主体“举债”的权利，这对地方公债的发展和完善有着深远的意义。此次中央代发地方债不仅仅是为地方提供资金配套的一个临时性措施，更多的是一个地方政府财权、事权匹配改革积极的信号。

地方政府债券，就是以地方政府为主体发行的债券，通常可分为一般责任债券和收益债券两大类。一般责任债券是以地方政府征税能力为担保发行的公债；收益债券是以政府资助项目的收益为担保而发行的公债。地方政府债券一般具有信用较好、融资成本低的特点。适时开放地方政府发债的限制，既是在经济起飞阶段发挥地方政府积极作用的必要举措，也是为地方财政资金提供必要的补充渠道，缓解当前地方政府在推进地方基础设施等公共产品提供资金方而压力的重要手段。在当前经济发展严峻的背景下，抓紧时间推动地方政府发债，也是理顺中央政府财权与事权分配格局，深化财政管理体制改革，强化预算硬约束的战略举措。然而地方政府债券的发行也存在一定风险，必须采取适当措施防范风险。地方政府债券发行风险的预防和控制，不仅是使地方政府债券能够顺利发行的必要条件，也是其能高效使用的基本保证。

1发行地方政府债券的风险

1.1信用风险

信用风险是指公债发行主体不履行还本付息义务的风险。国债一般被称为“金边债券”，其发行主体是中央政府，是以政府的信誉作为保证的，因而国债基本上是没有信用风险的。而地方政府发行的债券被称为“银边证券”，其发行主体主体一般为地方政府，其信用度也很高，一般不会出现无人购买的现象，但地方政府债券同公司债券一样也存在着一定程度上信用风险。世界经济形势变化、国家宏观政策调整、决策人员知识结构缺陷和经验不足都可能导致决策失败。因此即使地方政府在发债前进行了科学的可行性论证，对风险有充分的认识并采取了有效措施，也不能在绝对意义上消除风险。地方财政收人不足是地方政府发行债券的重要原因之一，以这样的财政收人担保地方政府债券的偿还，本身就是存在风险的。目前我国地方政府没有根据本地的实际情况选择地方税税种、税率的权力，也就不能通过调整税种、税率拓宽财源，这必然会影响地方政府财政收入的稳定性。地方政府以不稳定的财源担保债券发行，给债券的偿还带来了风险。

1.2宏观调控风险

主要是指由于地方政府债券的管理及其相关政策的不当对国民经济稳定运行所造成的不确定性影响。从具体表现来看，地方政府债券的主要风险有：(1)地方政府债券的挤出效应。政府通过大规模发行地方政府债券向社会借款，导致政府在资金需求上和民间进行竞争，产生挤出效应。(2)地方政府债券的货币化可能引发通货膨胀效应。地方债的发行意味着投资规模的扩大，投资规模的扩大加速了资金流动，货币流动性的提升和增大货币发行量一样，都会导致通货膨胀。(3)地方政府债券的发行导致市场利率的上升和投资的减少。发行地方政府债券，使整个经济产出增加，抬高金融市场的利率，从而提高企业的生产升本，相对降低了企业投资收益率。于是企业的投资意愿受到抑制，导致投资规模缩减，使资本出于一种较低的均衡水平，总需求量下降。

1.3道德风险

在目前地方长官任命制的背景下，很多官员的任期都像走马灯一样，而且一些新官上任都要烧“三把火”。地方政府负责人有可能为了满足自己任期内政绩的需要，大搞政绩和形象工程，即在短期之内获取政绩。而将还款责任延续给后人，而且很有可能会出现为了短期效益而损害长远利益，通过盲目的GDP扩张，来提前攫取社会资源和经济增长的后劲，制造一大堆腐败工程。

2地方政府债券风险防范机制构建

(1)严格控制发债规模。地方政府发债的规模必须纳入举债规模的整体预算和国家整体投资规模中，国家总体的举债总量需要由中央政府做决定。同时地方政府债券的审批权应属于中央政府。建议成立地方政府债券审核委员会，作为地方政府发债的审核机构。这样会避免各地区“各自为债”可能带来债务总规模过大的风险。

(2)加强地方政府债券资金使用管理。地方政府债券不是解救债务危机的灵丹妙药。通过发行债券的方式进行融资可以解决缓解地方政府一时的财务压力，但是借钱消费可能引发跨代融资的道德风险问题。我国许多地方政府多处于财政赤字状态，从根本上缺乏大规模推动基础设施项目建设的资金支持能力。现阶段地方发债后募集的资金，应将用于中央财政投资地方项目的配套工程，以及民生项目。提供配套资金，靠投资拉动内需。

(3)建立科学的地方官员的考核标准和健全的监督体制。地方有权发行债券以后。为了保障地方政府债券的安全行，必须进一步深化行政体制改革，建立严格科学的官员任期考核制度，认真核实地方政府官员任期内的债务情况，以防止道德风险的发生。同时财政部门要及时、准确地掌握政府性负债建设项目贷款及配套资金等的使用情况，通过有关部门加强稽核检查，实行过程控制，严防项目举债突破计划规模。

(4)加强绩效评价。政府性负债建设项目完成后，财政等部门要对项目的社会经济效益、功能作用以及负债的偿还能力等进行全面的绩效评价。强化政府性投融资机构对财务的监督，切实规范内部运作机制。引入独立机构对地方政府及其债券产品进行跟踪评级。

(5)建立完善的地方债信息披露制度。地方政府债券信息的披露是各项债务管理工作的基础，实践证明，信息披露越薄弱，起造成的损失会越大。虽然信息公开披露可能给地方政府者带来一定的外在压力，但从长远来看，他却可以帮助政府的决策者避免风险的发生。地方政府债券信息披露制度对地方政府债券的安全运行起到积极的约束作用，它不仅可以约束政府的非理性发债行为，还为中央政府进行宏观调控，广大进行人民监督提供了前提。发行公开原则是政府发行债券所遵循的基本准则之一，建立完善的地方宅信息披露制度使能使投资者及时了解地方政府债券风险大小，激励他们加强对资金使用的监督。

(6)建立完善地方政府债券市场的外部环境。发达的资本市场和货币市场是一个规范的公债市场不可或缺的外部环境。所以应大力发展资本市场和货币市场建设：首先要加强地方政府债券发行市场和流通市场的建设；其次要发展市场中介机构，使其为地方公债的发行、承销、流通等提供全方位的服务，平且能够对地方政府债券进行有效的市场约束和监督；最后，为了提高发债的信誉度，转移地方政府发行债券的风险，可以考虑由保险公司进行担保或其他的方式防范风险。