浅析我国廉租房建设问题

陈芳红

【摘要】 当前金融危机背景下，住房难问题显得尤其突出。廉租房建设作为我国住房保障体系的重要组成部分，缓解了部分低收入城镇居民的住房困难。然而，由于我国廉租房建设起步较晚，各地建设的进展情况不容乐观，存在着一系列问题，主要表现在覆盖面狭窄，房源供给不足和资金来源有限等方面。针对这些问题，提出了相应的对策，以促进廉租房建设和发展。

【关键词】 廉租房；空置房；多元化融资

2009年5月7日，住房城乡建设部副部长齐骥接受中国政府网专访时表示，从2009年开始，争取用三年的时间，解决750万户城市低收入家庭住房困难和240万户林区、垦区、煤矿棚户区居民的住房困难问题。因此，如何加快廉租房建设，有效解决低收入者的住房问题已成为当务之急。

一、我国廉租房建设现状

廉租房是政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供的一种社会保障性质的住房。

从1998年国务院发布23号文《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》第一次明确提出“廉租房”的概念起，到温总理在2008年政府工作报告中提出“要建全廉租房制度，加快廉租房建设，增加房源供给”，廉租住房保障资金首次写入政府工作报告，我国的廉租房建设已经经历了十余个春秋。在这十来年中，一些大型城市根据实际制定了符合当地情况的廉租房政策，取得了一定的成绩。

建设部网站数据显示，截至2006年底，全国建立廉租房制度的城市占城市总数的77.9%，其中，287个地级以上城市中，有283个城市建立了廉租房制度，占地级以上城市的98.6%，370个县级市中，有229个城市建立了廉租房制度，占县级市的61.9%，全国累计已有54.7万户低收入家庭通过廉租房制度改善了住房条件。此外，在2005年抽样统计的1000万户低收入住房困难家庭当中，截至到2008年底，已经有253万户得到了解决。

但是我国的廉租房建设情况依然不容乐观。虽然建设部多次要求所有市县在2006年底必须全部建立廉租房，但建设部通报的数据显示，截至2007年6月，全国657个城市中有71个城市尚未建立廉租住房制度，有166个地级市未明确土地出让净收益中用于廉租房的比例。即使在一些建立了这项制度的地方，廉租房建设事实上也被挤压到了一个无足轻重的边缘位置，不少地方政府对建立廉租房热情不高。所有这些情况都表明我国廉租房政策执行效果并不理想。

二、我国廉租房建设存在的问题

1．覆盖范围狭窄

根据目前的规定和各地的做法，我国廉租住房的分配对象主要是具有城市户口的双困难户家庭，即享受低保同时人均居住面积低于某一标准的家庭，不少地方还制定了非常严苛的申请标准，致使廉租房覆盖的人群过于狭窄。有低收入者形容说，符合申请标准的家庭必须“绝对赤贫”，而且往往还要抽签或摇号，“入住廉租房简直像中大奖”。而城市当中那些既买不起房又非低保的夹心层和大量的流动人口更是不在廉租房的覆盖范围之内。

2．房源供给不足

目前，我国的廉租房源主要有腾退的原有公房、最低收入家庭承租的现有公房、政府和单位兴建或购置的廉租房以及社会捐赠等。然而，目前现有公房中可腾空用作廉租住房的极为有限，社会捐赠的廉租房数量也极少，因此廉租住房来源主要还是要靠购房和建房，而由于受到资金的制约，这方面的廉租房数量也非常少。截至2008年底，我国累计只有253万户低收入家庭通过廉租房改善了住房条件，相对于全国庞大的无房户、缺房户，这个数字实在太低。

3．资金来源有限

房地产是资金密集型行业，如何解决廉租房建设资金，对地方政府来说是一个难题。目前的资金来源渠道包括:住房公积金增值收益、财政预算、直管公房出售或出租收入、社会捐赠等。其中，以财政拨款和住房公积金增值收入为主。截至到2006年底，累计用于廉租住房制度的70.8亿元资金中，有32.1亿元来自财政预算资金，住房公积金增值收益19.8亿元，土地出让净收益3.1亿元，社会捐赠0.2亿元，其他资金15.6亿元。许多城市因无法落实资金而搁置廉租房计划，资金紧张已成为制约廉租房制度建设的重要障碍之一。

4．地方政府积极性不够

由于廉租房在利益和政绩方面都无利于地方政府和财政，在缺乏严格的监督下，往往很难调动地方政府的积极性。在廉租房建设中，政府一要拿地，这样将失去部分土地出让收入，导致政府当期的财政收入减少，影响当地经济发展；二要拿钱，政府直接投资建廉租房，需要在房屋开发建设中一次性投入大量资金，导致地方财政支出负担加重，且无利可图，因此地方政府属“被动型”执行模式，这也是各地方政府一再拖延廉租房建设的原因。

5．管理监督机制不完善

廉租屋的申报、审核、公示制度不健全，导致一些根本不符合享受廉租住房标准的家庭利用廉租房准入机制的漏洞享受到廉租房，形成了廉租房分配的不正之风。另外，廉租房的退出机制也存在较大缺陷，由于缺乏健全的收入统计制度，对于那些享受廉租房而家庭收入已经明显改善，收入和住房面积都高于廉租房保障标准的家庭，让他们腾退住房存在现实困难。此外，对廉租房使用状况监管力度不够,对配租家庭违反廉租房政策、改变廉租房使用性质，将廉租房转租、转让或者闲置等行为的制约措施滞后。

三、完善我国廉租房建设的对策

1．加快住房保障法的制定

各国的成功经验都表明要保证廉租房建设稳定、有序地进行，必须有一定的法律法规作为保障。新加坡1955年推行公积金制度，同年国会通过《中央公积金法》，美国于1949年通过了《住房法》，并于1968年通过了《住房与城市发展法》。我国虽然在不同的时期曾经颁布了相应的条令，但迄今为止，还没有一部专门涉及住房保障的法令，住房保障主要依靠行政手段加以干预，缺乏立法体系的保障。我国应该借鉴国外发达国家住房保障的经验，加快住房保障法的立法进程，从立法层面对廉租房制度的运行机制进行规制，确定实施计划、资金供应方式、财税政策、运作机构、保障对象及范围等。

2．整合多方资源，拓宽房源供给渠道

（1）鼓励或强制开发商建设经营廉租房。美国政府从20世纪70年代开始，采取了一系列优惠政策鼓励开发商建设经营公共住房，包括提供低息贷款、放宽一些地段的规划控制、减免有关税费等。而法国则规定开发商的每一楼盘，至少拿出20%的面积，低价卖给社会福利房管理公司，由其出租或出售给低收入者，并提供房屋的日常管理和维护。在我国当前房地产开发商利润率较高时，完全可以借鉴法国的经验，强制性地要求开发商的每一楼盘都必须建造一定比例的廉租房，低价卖给政府，由政府进行经营。（2）收购空置的存量住房。我国目前空置房的数量很大，若政府出资以成本价或低于成本价收购符合规定的空置住房，既可盘活空置住房资金，又节省了建设成本，同时与清偿国有商业银行逾期开发贷款相结合，降低金融风险。（3）激励社会机构或个人提供廉租房源。拥有符合廉租房条件的房屋业主或社会机构，可以自愿向当地政府相关部门提供房屋的信息，接受该部门对房屋的检查，合乎面积限制及安全适用的标准后，就可以接受租户的租约。对主动提供房源的单位或个人，政府可以给以减免所得税待遇。

3．多元化融资，确保稳定的资金来源

（1）将廉租房资金纳入财政预算。廉租房资金的主要来源是政府的财政支持，如果没有政府的支持，廉租房制度将难以为继。所以，政府必须调整财政支出结构，在每年的财政预算中，保证一定的住房保障资金。（2）引入房地产投资信托基金。地方政府可以对参与廉租房建设和经营的房地产投资信托基金给予财政补贴或对其投资者的收益减免所得税，以提高基金和投资者的收益水平，从而鼓励房地产投资信托基金投资建造或购买廉租房，再以低租金出租给低收入家庭。（3）将廉租房项目证券化。通过发行证券筹集建设或收购廉租房项目的资金，在证券存续期内用廉租房的租金收益以及政府部分财政资金进行偿还，这种方式有利于在政府当前资金短缺时保证廉租房建设的顺利进行，有利于政府将短期内的大量资金负担转化为长期的小额的负担。（4）发行廉租房建设债券。我国地方政府可以借鉴国外的先进经验，通过发行廉租房建设债券来弥补廉租房建设资金的不足。可通过对债券购买者提供一系列的优惠政策，如债券收益免税，或抵消与债券收益资金额等量的所得税等等，鼓励人们购买。此外，还可以仿效福利和体育彩票设立专项“廉租房修购彩票”筹集资金，以其中一部分作为彩金，其余大部分用于廉租房的建设和收购。

4．明确地方政府职责

国外发达国家廉租房制度的有效实施，和地方政府的积极参与是分不开的。首先要提高地方政府对廉租房建设的重视程度，强制性落实目标责任制，明确责任部门，增强部门的责任意识，将廉租房建设纳入对地方政府的政绩考核中，提高执行廉租房政策的积极性。其次地方政府应建立专门的廉租房办公室承担廉租房的后期管理工作，负责廉租房的经租、物业、维修等工作。

5．完善管理监督机制

（1）建立严格的准入、退出及复核机制。现阶段，在城镇廉租房资源非常有限的情况下，不同地区应按照当地经济发展状况划定廉租房申请准入标准，对廉租房保障对象实施严格的资格认定，并在廉租家庭不符合资格标准时建立合理的退出机制，这既可在最大程度上提高住房资源的效用，又可减少社会成员之间的分配不公。此外还要建立及完备复核机制，定期对享受廉租房家庭的收入、住房状况等基本情况进行复核，以避免廉租房消费的“搭便车现象”。

（2）建立独立的廉租房管理与监督机构。为了科学管理与公平监督，建议各地方政府借鉴香港经验，建立独立于政府行政机构以外的廉租房租赁管理委员会与廉租房监督委员会，彼此独立运营，采取职能分离的制衡机制，以体现廉租房政策的公平性。另外，政府要督促金融部门建立个人信用制度与个人收入申报机制，并大力推行廉租房管理运营信息披露制度，鼓励全体社会公众及媒体参与政策监督，促使廉租房制度能够公平、公正及公开地全面推广。

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