浅析我国国有土地使用年限届满后的处理

国　颂

土地使用年限即指土地使用权受让人在出让地块上享有土地使用权的总年期。《中华人民共和国城市房地产管理法》第13条规定：“土地使用权出让最高年限由国务院规定。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》中也对各类土地使用最高年限做了规定。出让土地使用权的最高年限并不是唯一年限，具体出让项目的实际年限由国家根据产业特点和用地项目情况确定或与用地者商定，但其实际年限不得突破规定的最高年限。

一、相关法律演变——国有土地使用年限届满后处理问题

1990年5月实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让条例》第40条规定：“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并按照规定办理注销登记。”

1994年出台的《城市房地产管理法》第21条规定：“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公众利益需要收回该幅上地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签定土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用出让金。”

2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《物权法》第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期限届满，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。”

2008年，国土资源部起草了《土地管理法草案》，明确表述为“住宅建设用地使用权期限届满的无偿自动续期”。

2009年3月，《土地管理法(修订草案征求意见稿)》开始在全国国土厅局系统“征求意见”，相比于“草案”，“征求意见稿”以“按照国家有关规定自动续期”替换了“无偿自动续期”。（注：“按照国家规定”，可以认为是有偿，也可以认为是无偿）

二、处理方式及相关建议

归纳总结一些经验和现状而言，土地使用年限到期后的处理方式可以分为以下三种：到期后国家收回；永久使用；续期使用，以下将对此三种方式进行相关论述并提出建议。

（一）到期后国家收回

此种方式是指土地使用权期满后，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得的制度。

其优点为：（1）有利于实现地价合理调整，保证国家得到应得收益。随着经济的发展和投资的增加，土地总是处在不断增值之中，而土地增值又主要是社会经济发展和国家投资带来的，应当让土地增值收益部分收归国有。（2）有利于土地资源的合理配置，有利于城市发展和国家进行宏观调控。因为在国家将土地使用权在一定的期限内出让给土地的使用者后，国家对土地资源进行干预的手段只能是合理合法地征用土地，若土地到期后能被国家收回，那么城市就可以进一步改变建设规划，促进土地资源的合理配置，而不会被有心人恶意霸占土地。（3）有利于土地流通，促进土地市场发育。到期后国家收回土地，那么相对来说土地的供应量就会增多，有利于市场竞争，从而控制城市地价上涨过快、减轻用地者负担。

而缺点则为：（1）一种社会财富的浪费，社会累积财富难以形成。随着建筑技术的发展，建筑物越来越坚固、耐用，可能建筑的寿命未结束，土地使用年限已经届满，土地不得不收归国有，重新调整用途，之后或将地上建筑物拆除，不能充分发挥其价值。另外，对社会资源的开发利用，投资者缺乏持续性理念，在利益驱动下，往往竭泽而渔，不惜破坏环境资源，攫取利益的最大化，影响土地的可持续性发展。（2）土地使用权期限短意味着投资回收期短，这样一方面势必对土地使用权出让价格和建筑物的市场交易价格产生消极的影响，另一方面，难免抑制用地人的投资积极性，同时还鼓励他们的短期行为。（3）造成社会资本投机加剧，经济社会发展大起大落。因为土地收归国有，流通相对增多，那么便会推动投机的加剧，甚至会吸引热钱的涌入，造成经济的动荡，加剧社会矛盾。

（二）永久使用

土地永久使用是指将国家所有土地的使用权实行永久性出让，此时，土地使用权可以被继承、转让、馈赠、捐献等，国家确因公共利益的需要，可以依法征用出让土地，但要给予公平合理的补偿。此种方式可以通过科学设置税费，来强化土地调控。

其优点为：（1）有利于社会稳定，促进经济走平稳健康、又好又快发展的道路。一方面，推行土地永久使用制度，能够鼓励社会投资实业，一定程度上抑制投机行为。另一方面，益于社会累积财富的形成，减少社会财富的浪费。（2）有利于土地科学化开发治理与应用。推行土地永久使用制度，才真正实现了土地的流转，这样利于对土地大规模集中应用，实现土地开发的规模效益。同时，因对土地的永久性拥有，人们才会更加积极地参与到四荒土地的开发和土地沙漠化的治理，实现环境与自身利益的双赢。（3）有利于三农问题的解决。国有土地永久使用必然会对集体所有土地的承包体制产生相应的影响，会促进农村土地的集中规模化管理和社会主义新农村建设，有利于科学发展农业，对土地资源和人力资源进行集约化经营，大幅度提高农民的生活质量。(4)有利于廉政建设和社会风气的改善。现在土地的拍卖、招标、协议出让中，存在大量的灰色交易，因土地的多次转手，行贿受贿等不法行为将更多，难以防范。永久使用制度则降低了不法行为发生的可能性。

而缺点则为：（1）土地的所有权无法体现，虚化国家的土地所有权。在经济利益上，这降低了国家收入，一次性买断必然比不上多次循环买卖。而且国家也无法调拨由单位无限期使用的国有土地，国有土地的使用权既不能收益也不能处分。（2）永久使用与土地私有化有异曲同工之妙，这与我国土地公有化相背离。因为在土地使用权存续期间，土地使用者在设定的权利范围内，对土地有使用权、转让权、出租权、抵押权等，其他任何人不能非法干预。因而，土地使用权的出让就是一种物权的转移。如果土地使用权出让变为一种无限期的让渡，最终必然演变为土地的买卖，这是我国宪法所禁止的。我国土地的所有权永远归属于国家。（3）不利于土地资源的合理配置以及城市的规划发展。因为如果永久性使用，国家对土地资源的干预只能是合理合法地征用土地，这不利于城市进一步改变其建设规划，将土地改为其他用途，如从工厂改为商业街。（4）不利于土地的流通和土地市场的发育。土地永久使用再加上其为有限稀缺资源，人们就易将土地当做黄金等投资，进行资产保值，更不利于土地的流通。

综上所述，土地到期后，无论是国家立即回收还是永久性使用都有利有弊，而且此两种改革都是比较剧烈的，经验表明，我国在社会主义建设道路上的探索宜温和而不要激进，以免引发社会的动荡和民众的恐慌，所以折中而谈，渐进的制度变革便是一种很明智的策略，相应来说，现期我国采用续期制度其实是最合适的。

（三）续期使用

土地的续期制度可分为有偿续期和无偿续期，其中无偿自动续期又与上文所述的永久使用有着异曲同工之妙，在此不做论述，而“有偿续期”则是指土地使用权出让合同约定的使用年限届满而土地使用者需要继续使用土地的情况下，除根据社会公众利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签定土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用出让金。此举在确保人们对住宅土地的长期使用权不受到侵犯的同时，也维持了对土地国有这个事实的尊重，同时也维护了政府对土地增值收益的索取权，而且从实际的制度演进角度来看，“有偿续期”相对有限期使用权来说，其实已经是一个巨大的进步，相信这也是现有制度框架下最大限度的妥协。

当前我国实行土地续期制度存在的主要问题有以下几个方面：

第一，土地使用权出让的最高年限过短。我国按照土地的不同用途将土地使用权出让年限规定在40～70年间。但是根据实际情况，一般钢混结构的建筑物完全可以使用100年以上，即使普通砖混结构的建筑物，也可以使用70～80年。而且随着建筑技术的发展，人们越来越多地在建造房屋时使用优质耐久的材料，在建筑物寿命自然增长。而我国土地使用权出让的最高年限与现实还是有很大的差距，难以满足人们的需要。

第二，续用土地补交出让金的标准模糊。国有土地使用年限届满续期，需要补交土地出让金，但在提出有偿续期时，我国法律就没有规定补交的土地使用权出让金的金额、确定方式、执行部门等问题，之后几年也一直未对其进行修正，直到提出无偿自动续期和现在的自动续期（可能有偿也可能无偿）。

第三，城市出让土地续期规定缺乏操作性。土地续期需要再次审批，同意后还要重新签订土地使用权出让合同。然而当前城镇住房物业多以多层楼房的形式存在，一栋楼宇的产权往往是多元化的，在此情况下，若部分业主申请续期，另外的则不愿续期，那么处理的执行难度和行政成本便会非常高。

面对以上问题，关于国有土地使用权期满后续期问题的完善，有以下几点建议：

1．借鉴他国和我国特别行政区的相关经验

例如日本《民法典》第269条规定：“地上权人于其权利消灭时，可以恢复土地原状，收去工作物及竹木。但是土地所有人通知愿以时价买取时，地上权人无正当理由，不得拒绝。”而其《借地法》又有规定：“借地权消灭时，如果建筑物仍存在，则借地权人有权请求续期。在土地所有人不同意续期时，借地权人有权请求土地所有人以时价买取建筑物及其它附着物。”这种规定既可以减少社会资源的浪费，还有力地保障了土地使用权所有人的利益。

香港也是实行有偿、有期、有条件地使用土地，土地属于国有。其实，其相关规定更贴近我国大陆国有土地制度改革的需要。香港主要是《政府租契条例》、《新界土地契约（续期）条例》等法律对其土地续期问题进行规定，处理方式为自动续期，期限同上一次土地批租年限，并在土地注册处登记簿上注明。另外，续期不需补缴地价，仅需每年缴纳新地税，标准为年度差饷的3％。而按照香港法律，差饷是按照房产年度总租金的5％进行计算，这样，续期业主的年应缴新地税仅为房产租金的1.5‰。

2．对因公共利益收回土地的法律规定进行限制和解释

根据《城市房地产管理法》第21条，因为社会公共利益的需要收回该土地，这种情况下可以对申请人的申请不予批准。这一限制是必要的，但对“公共利益的需要”应该作严格的解释，并对可能用于公共利益需要的土地的现时使用人提前通知。这可以切实保证土地使用者的合法权益，有利于其考虑对土地的续期继续使用问题，还可以部分杜绝土地的暗箱操作和腐败问题。

3．尽快完善相关法律并进行宣传普及

一定要注重法律的严肃性，所以要尽快完善相关法律法规，防止朝令夕改，同时通过法律法规的制定和完善解决逐渐显露出的问题，保证各方的权益。当前人们对土地使用年限问题了解不够，甚至很多人都没有使用年限的概念，在此情况下，以后执行相关法律规定即使不会有人反抗，也一定会有所抵触，降低党在人们心目中的威望，所以一定要加大宣传普及，使人民尽早地形成相关观念。