经济全球化视域下中国公务员制度建设的路径

苑晓杰　孙　晶

[摘要]经济全球化对中国公务员制度建设既提供了变革、发展的机遇，也提出了众多的挑战和考验。本文以经济全球化为视域，在透视当前我国公务员制度建设存在问题的基础上，提出了公务员制度建设的具体路径。

[关键词]经济全球化；公务员制度；建设路径

[中图分类号]D035

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)08-0052-03

全球化时代需要世界一流的政府管理人员。管理的竞争归根到底是人员素质的竞争，政府的效能归根结底取决于每个行政人员的素质，“不论是在制定政策、提供服务还是管理合同中，精明强干而有进取心的职员是有效政府的生命线”。因此，必须清醒地认识到，在经济全球化时代，人才问题是关系党和国家事业发展的关键问题，提高政府管理人员素质，最关键的是公务员制度改革。

尽管中国公务员制度从酝酿、提出到实施已近30年，但制度的健全还需相当长的发展过程。对照经济全球化提出的要求，中国公务员制度建设存在着一些问题，离完善的公务员制度还有相当大的距离。如，全国发展不平衡，执行标准不统一；观念陈旧；法制不完善；监督不得力；组织人事制度整体改革滞后；配套改革步伐迟缓；行政道德建设滞后；公务员人力资源结构不合理，等等。对此，我们要积极探索经济全球化视域下公务员制度建设的具体路径。

一、加快公务员制度环境建设，营造良好的公务员制度运行环境

按照行政生态学的观点，处于社会大系统之中的行政体系，不仅与社会环境存在着相互依赖关系，而且必须根据社会环境的变迁作出相应程度的变革。因此，作为维系及运作国家公共权力主体的公务员制度，不仅要在一定的母体内孕育成长，也就是说社会生态环境是国家公务员制度赖以生存和发展的基础和前提，还应充分估计社会生态环境对制度发展的影响，及时推进改革。社会生态环境主要指和自然环境相对称的一种社会客观存在，主要包括社会的经济系统、政治系统和思想文化系统。

其一，必须加快市场经济体制建设的步伐。目前我国经济发展中还存在许多困难，市场机制不完善，作为市场经济发展产物和动力的自由、平等、竞争只能局限在有限范围内，国家财力不雄厚，这些都会给我国公务员制度的推行带来一定的困难。因此，必须建立起较为完善的社会主义市场经济体制，建立较为发达的国民经济，为公务员制度的推行与完善创造良好的物质基础。

其二，必须深化政治体制改革。公务员制度作为政治制度的一部分，无疑更直接、更多地受政治系统和思想文化系统的制约。因此，一要加速机构改革，转变政府职能。二要抓好党政分开的改革，明确党和政府各自职能。党政不分不解决，党政职能含混不清，党的组织部门和政府人事部门如何具体分工也就不能解决，干部的推荐权、任免权、管理权、提名权、批准权等问题就无法明确，用人与治事必将继续脱节。三要在坚持党管干部原则的前提下，改进党管干部的方法。各级党委除管好党的人事工作外，其职能应有重大变化，应由微观管理转变为宏观管理，即转变为制度和大政方针方面的控制。

其三，大力加强思想文化建设，发展文化教育事业。从某种意义上说，中国的公务员制度是从发达国家引进的，而在引进过程中，就必然遇到制度与文化环境的矛盾。矛盾的程度越大，现代意义上公务员制度越是难以建立和越易丧失其本质属性。为避免公务员制度以畸形的方式在旧文化的庇护下生存，必须切实加强我国的思想文化建设，大力发展我国的文化教育事业。

二、创新公务员管理方式

中国传统的公务员管理方式陈旧在于：一是重过程而不重结果，各级公务员及管理人员只要遵循上司命令，照章办事，就不会承担任何责任，反之无论成败几乎都会面临风险。二是人治色彩浓重，没有规范性的法治模式，随意性极大，导致在管理方式上缺乏科学性，民主集中制流于形式，总是行政长官的主观意志决定一切。

新时期的现代化公务员管理则要求实现方式手段上的民主化、法制化、科学化，并主张引入有效市场竞争机制，善于运用最新科学理论与信息技术手段，以着眼于包括本单位系统在内的整体宏观视野，注意对不同层次的公务员进行均衡管理和发展，尤其强调要改进公务员考核评价制度，即建立绩效评估制用以完善考核制度，以经济、效率、效益、公平等指标为中心，构造成本核算与绩效指标体系，量化考核标准，实现从原来“命令管理”向“绩效管理”的转变，真正建立起一套以绩效为本、以服务为根的新管理方式。

三、公务员要走专业化之路

经济全球化要求政府提供具有针对性、多样性、专业性的公共管理服务，这就需要有一支具有专业行政知识、专门从事行政管理的职业化公务员队伍。公务员专业化是指公务员应当具备专业知识和能力。邓小平指出：“只靠坚持社会主义道路，没有真才实学，还是不能实现四个现代化，无论在什么岗位上，都要有一定的专业知识和专业能力。”“我们要按照专业的要求组织整个领导班子，充分发挥专业人才的作用，并且领导广大群众，按照专业的要求，去学习和工作。”公务员专业化包括两个方面：一是，公务员应当是本部门业务的骨干、权威和专家，即所谓“专才”；二是，公务员应是政府管理的专家、内行，即所谓“通才”。公务员应是“专才”加“通才”的复合型人才。

公务员队伍专业化建设的基本途径是：其一，改善现行考试录用办法，考试重点从“通用型”转向“专业型”，针对不同的专业部门进行不同的考试，满足不同职位专业化的需要。其二，加强关于行政管理专门知识的培训。其三，加强职位分类工作的深入研究，根据不同专业和级别的各类工作人员的特点，诸如工作性质、责任大小、繁简难易、劳动强度、工作环境以及任职人员所需的资格条件等，制定一套分类合理、层次清晰、职责明确的岗位职务规范，为高水平的公务员管理提供科学的依据。《公务员法》首次将公务员按照工作性质、特点和管理需要分为三类：综合管理类、专业技术类和行政执法类，并且根据工作的需要，国务院还可以在条件成熟的时候增加公务员的类别。其四，加强对公务员的考核、交流、轮岗，使专业化的目标落到实处。加强对公务员德、能、勤、绩、廉的考核，突出对“能”的评定，体现专业化要求。《公务员法》规定，公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。对领导成员公务员的定期考核，则由主管机关按照有关规定办理。定期考核的结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据。

四、强化公务员竞争机制

竞争贯穿公务员制度的始终，并主要体现在公务员的考试录用，晋升降职

等方面。当前我国处于由旧的人事管理体制向新的公务员制度过渡的历史时期，由于旧体制不可能在短期内消除，而新的体制虽已建立，但自身不够完善，而且往往受外部环境和旧制度的制约，运行不能到位。因此，我国公务员竞争机制，在具体的环节和运行上，需总结国内外成功经验，不断完善和创新。

完善公务员竞争机制，可从四个方面做起：其一，拓展竞争途径。同时采取考核晋升和考试晋升办法；放宽公务员考试录用等级的限制，扩展到较高等次的公务员。其二，创新竞争形式。考试、委任、聘任等三种形式综合采用，并充分挖掘这三种形式的优点。废除公务员职位的“永业制”，采取考聘制、合同制、任期制，拓宽“入口”，畅通“出口”，增强公务员队伍的新陈代谢机制。其三，完善竞争环境。加强行政立法，改革户籍制度、打破旧的户籍制度的限制，革新和培养竞争观念，完善监督体制，培育公务员竞争机制的良好环境。当前，特别需要通过科学化的户籍管理，实现人口的合理流动，要允许农民参加公务员考试录用，而不被排除在公务员队伍之外；要打破户口上的地区限制，实现人员的自由流动。

五、强化公务员监督机制

加强对公务员的监督是提高政府效率的必要途径，是保证社会管理目标实现的重要条件。社会管理的客体是动态性、网络性的事务，具有多目标、多层次、多因素的特点，而直接从事社会管理事务的公务员，又有能力、品德、素质等方面的差异。限于主客体多方面因素的制约，会产生不同程度的偏差，因此就必须采取相应的监督、督促措施。对公务员的监督体制分为体制外监督和体制内监督两部分，体制内监督是主体，包括权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督等；体制外监督则指人民群众的监督。我国《宪法》第二十七条规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”

法制监督是公务员权力制约机制的根本。目前，我国已公布的《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国监察法》就是对公务员进行监督的两个基本法则，但还需进一步完善和配套。

其一，要加强公务员权力制约的内部机制。建立监督机制，先要建立完善的公务员财产申报制度，这是解决公务员权力制约的关键所在。当今世界各国，无论是发达的资本主义国家，还是发展中国家，都要求公务员依法申报，说明个人财产收入状况，这对提高公务员廉洁自律的自觉性，对公务员的经济状况及财产收入进行审查提供依据，对社会公开监督提供条件都是七分有效的措施。以财产申报为突破口，监督权力滥用，惩治腐败已为国际通用。我国应尽快制定相应法律条文并真正落实到位。

其二，建立健全公务员权力行使过程中的事中监督机制。监督，从时间顺序来说，可划分为事前、事中和事后监督三种状态。我国目前对公务员的监督侧重于事后监督，即在违法现象发生后，调查取证，依法惩处。而伴随在权力行使过程中的事中监察机制，则是公务员监督机制设置中的一个薄弱点，这就使得贪污受贿等腐败现象难以遏制。因此，强化事中监督是完善中国公务员监督机制，防止权力滥用的一项十分重要的工作。

其三，要充分发挥专门监督在公务员权力监督中的关键性作用。专门监督，主要是指国家监督部门和地方各级监督机关对公务员行使的监察、监督。邓小平指出：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”发挥这些职能部门的作用，是搞好公务员权力监督工作的关键。我国于1997年5月实施的《中华人民共和国行政监察法》，对监督机关的职责、权限、监察程序、法律责任等作了严格的法律规定，提供了强有力的法律保证。

其四，发挥社会监督的作用。人民群众的监督是发扬社会主义民主的有效途径，也是防止公务员滥用权力的有力保证。因为政府和公务员大量的行政行为都是在人民群众中发生的，他们对弄权渎职败坏党风政风的行为深恶痛绝，他们的投书、写信、电话、走访、反映情况、提出批评建议、揭发问题是监察机关获得监督信息的重要源泉。因此一，要发挥群众的监督。就必须增加政务透明度。瑞典是最早推行行政管理透明化的国家，该国有句名言：公务员应该像鱼缸里的鱼，让人们看到他们是怎样工作的。我国目前一些地区推行的“两公开”制度(公开办事制度，公开办事结果)，也正是为了实现群众的有效监督。舆论监督是社会的预警系统。它主要通过报纸、杂志、电台、电视台等舆论工具实行监督权。社会舆论具有公开性，及时性、灵活性等特点，因而它在监督过程中有独特的优势。对报纸等新闻舆论工具的监督作用，邓小平曾给予很高的评价。他说：有时“党和政府听不到的，报纸能听到，它能摸到社会的脉搏”，所以，“报纸办好了，对领导是最大的帮助”。领导干部“看到报纸批评了的做法，就秘密地改，这就是报纸的作用”。新闻舆论就像警觉锐利的双眼，时刻注视着政府权力的运行。因此，我国很有必要尽快出台《新闻法》，依法保障新闻舆论的调查、报道和批评的权利，明确新闻工作者的义务和责任，使新闻报道做到以内容真实准确为宗旨，以不损害国家利益、社会整体利益和个人合法权益为前提，以促进廉政建设为目的，正确有效地发挥对权力监督制约的作用。但另一方面，公务员的名誉保障也是相当有必要的，如何在舆论监督和名誉保障中划分一条界限，是目前司法实践亟待解决的问题。

六、加强公务员社会保障工作

社会保障制度是市场经济制度的有机组成部分，是市场经济运行的“安全网”和“减震器”。社会保障制度是一项基础性的制度建设，直接关系到国民经济的发展、市场经济体制的建立和国家的长治久安。在全球化条件下，国际、国内人才和劳动力市场的竞争更加激烈，人才市场的风险因素增加，与组织严密的企业组织或其他用人单位相比，人才和劳动者通常处于弱势地位，需要政府提供必要的帮助和保护，以维护其合法权益，保证市场经济的正常秩序。政府还要坚持机会均等的原则，对女性、儿童、老年人、残疾人等社会的弱势群体提供特殊的关怀和帮助。

人才权益保障制度包括两个方面：一是通过健全法制，加强对人才和劳动者基本的人身权利、经济权利、政治权利以及安全、受尊重等精神权利的保护；二是要通过完善知识产权保护制度等，保护人才的创新成果不受侵害。

七、大力加强公务员人力资源开发工作

中国融入经济全球化的过程就是扩展经贸市场、国与国之间深入、全面交往的过程，其实质就是各类专业人才的交流与流动过程。在政治组织与经济组织互动之际，人才竞争、关键领域人才的争夺、团队素质结构的优化、人才

流动的控制成为组织共同关注的焦点，而能及时更新人才观念、调整人才战略、优化人才结构、培养紧缺人才的团体，往往能获得更多的竞争优势。中国融入经济全球化，使政府人力资源开发面临新的机遇和挑战。公务员制度改革的一个迫切而重要的课题，就是政府能够整合各项人力资源，提供一套良好的人力资源发展制度，使公务员可以也愿意发挥活力与创意，最终提升国家总体竞争力。

人力资源能力建设是指通过教育、培训、激励和使用等途径，开发人的潜能，提高人的素质，调动人的积极性，发挥好人的作用，增强人们认识和改造自然的个体和群体效能，促进社会的进步和人的全面发展，它不仅指人的一般能力的提升，还包括了一个民族、一个国家能力容量的扩展。融人力资源理念于国家公务员制度之中，需要做到以下几个方面：

其一，转变观念，从以事为中心转变为以人为中心。公务员制度并不意味着仅仅是一种“管人”的制度；相反，公务员制度要重视管理中“人”的关键作用，及时发现公务员的自身要求与发展潜力，以服务与开发的方式激发国家公务员的各方面能力。

其二，突出公务员培训的重要地位。传统的公务员管理制度注重公务员的考试录用与考核。对于公务员培训的重视程度不够；在公务员管理中引进人力资源理念，意味着管理部门需要加大对公务员培训的投入，以及时、高效、经济、多样的培训方式增加公务员的知识存量，提高公务员队伍的整体素质，使中国公务员的素质与时代接轨。

其三，促进公务员管理的开放性，与社会建立良好的合作关系。传统公务员管理制度比较封闭，与外界的交流不多；在人力资源管理理念指导下的公务员制度将充分开展与外界的交流，用足外界的资源。加强政府部门与非政府部门间人员的流动，有利于增强公务员队伍的活力，优化公务员队伍的知识结构。

八、加强公务员行政道德建设

行政道德是一种特殊的职业道德，是公务员必须遵守的价值标准和道德标准。由于行政道德是国家公职人员的从业道德，体现着国家和政府对公务员的道德期盼，因此，它对整个社会道德和职业道德体系发挥着明显的“示范效应”。经济全球化要求我们重视和加强，公务员行政道德建设。

其一，加快行政道德立法步伐。行政道德立法就是把道德行为上升为法律行为，使道德具有与政治、法律同等重要地位的监督、执法权力的法律效力和作用。只有使行政道德立法，将对公务员的最基本的道德原则和规范纳入制度建设的框架，使行政道德获得物质的力量的支撑，才能得到社会的普遍认可和接受。道德良心这一软件通过政治法律等硬性规定才能更广泛、更深刻地对社会产生影响。

其二，在公务员任免和升降中引人道德赏罚机制。把行政道德作为公务员任职、升降的必要条件，对道德模范者给予提拔重用，对道德恶劣者给予经济、行政或免职处罚。这样，赏罚并用，形成在公务员行政实践中趋善避恶的道德风尚。

其三，增强公务员的道德自律能力。道德自律在行政道德机制中。具有特殊的重要意义，它是道德的知与行的统一，又是道德素养向道德行为的能动转换，并直接作用于道德行为。增强道德自律能力，从外部来说，必须营造一个自律的外部环境，因为公务员自律能力的形成、变化和发展不可能离开外部环境，其中对公务员廉洁自律最具有影响的是社会对权力的监督机制，必须从制度上健全权力的约束机制。从公务员自身而言，加强自我约束力量，磨炼革命意志，确立高层次官德标准。公务员在社会实践中，要约束自己。克服私心杂念，以高标准要求自己。

总之，经济全球化对中国公务员制度建设提出的要求是，坚持解放思想，健全法制，以队伍建设为主题，以完善创新制度为动力，以能力建设为核心，以作风建设为重点，深化运行机制建设与改革，建立起充满活力、法制体系完备的公务员制度，造就一支具有公仆意识，廉洁、勤政、高素质、专业化的公务员队伍。

参考文献：

[1]世界银行1997年世界发展报告：变革世界中的政府[M]，北京：中国财政经济出版社，1997，9。

[2]邓小平文选：(2)[M]，北京：人民出版社，1994，332。

[3][4]邓小平文选：(1)[M]，北京：人民出版社，1994。

责任编辑宋桂祝