食品安全的焦点问题及其解决

王月明

一、食品安全事故频发呼唤出台《食品安全法》

法律是社会生活的实际需要。我国《食品安全法》的起草和制定也不例外。我国食品安全事件的频频发生正是对出台《食品安全法》的热切呼唤。我们不妨回顾一下2001年以来我国先后发生的食品安全事件。

2001年，金华市卫生防疫站发现西瓜子掺了矿物油，福建、河南、广东、南京等地发现了“毒瓜子”；同年，用剧毒氧化物毒杀的“毒狗肉”长期不断地从江西、湖南等地流入广东韶关、河源、深圳、珠海、广州等地。

2002年，长春市卫生局发现“荔枝保鲜剂”中含有较高浓度的磷酸根成分，同时查处一起用牛血和化工原料加工假“鸭血”的案件：漯河市查处一起用白糖水加化学试剂盐酸生产假蜂蜜案件。

2003年，烟台市查处使用一种叫“桃红”的工业染料浸泡花生进行染色的案件：金华市发现3家火腿生产企业在生产“反季节火腿”时，为了避免蚊虫叮咬和生蛆，在制作过程中添加了剧毒农药敌敌畏：3月19日，辽宁省海城市部分小学生及教师饮用豆奶，引发食物中毒，其中涉及2556名小学生，中毒人数达292人。12月基地发生现用“连二亚硫酸钠”和“碱性品绿”等化工原料对海带进行泡、染加工的“毒海带”。

2004年，沈阳发现24.5吨二氧化硫残留超标近200倍的黄花菜；4月30日，安徽阜阳市发现12名婴儿因吃没有营养的劣质奶粉夭折，同时有近229名婴儿患上严重营养不良症：5月发现部分正规生产厂商在生产粉丝过程中加入了有致癌成分的碳酸氢铵和氨水用于增白：同时发现部分生产厂商使用敌敌畏、工业盐等有毒有害物质进行泡菜。5月11日至13日，广州白云区接连发生白酒中毒事件，3天时间先后死亡8人。后确定为因不法商贩用工业酒精勾兑成散装米酒造成甲醛中毒。同年。广东发现用甲醇勾兑销售白酒事件，造成44人中毒，11人死亡。

2005年2月，在英国最大的食品制造商第一食品公司生产的产品中发现了被欧盟禁用的苏丹红一号色素，不到1个月的时间苏丹红事件席卷我国；8月福建、江西及安徽等地出口鳗鱼产品被检出含有孔雀石绿：香港出现至少19人因吃烹制的新鲜带子而中毒入院，随后，广州也有15人因进食毒带子“中招”，广西一民工因食用毒带子后身亡。

2006年6月，北京发现因食用福寿螺而导致广州管圆线虫病70例：8月浙江台州发现5300公斤成品猪油中酸价和过氧值严重超标，同时还检出内含剧毒的“六六六”和“滴滴涕”。11月，广东阳江市发现九肚鱼含有禁用的防腐剂甲醛，含量超标10多倍。

2007年，“龙凤”“思念”速冻食品检出致病菌，大闸蟹检出含有禁用致癌物质硝基喃代谢物，“肯德基家乡鸡脆薯格”、“麦当劳薯条”中发现含有致癌物质N烯酰胺，台湾著名食品企业味全食品一批婴儿配方奶粉被检出含有致病菌阪崎肠杆菌。

2008年，日本毒饺子事件引发中国的食品安全危机。同时9月卫生部调查证实石家庄三鹿集团生产的婴幼儿配方奶粉受三聚氰胺污染，导致20多万名婴幼儿患上肾结石，社会影响极为恶劣，给乳制品行业造成了前所未有的危机。

二、食品安全事件暴露出的焦点问题需要法律解决

上述食品安全事件暴露出的问题颇多，既有行政监管体制的问题，也有食品生产经营者滥用食品添加剂或故意掺杂使假的问题，同时也暴露出我国食品安全法律保障存在的严重缺陷。这些问题和缺陷，确实需要制定一部食品安全方面的法律来解决。

(一)食品安全的监管体制问题

我国的食品监管体制，有一个历史发展过程。1995年的食--品卫生法规定，食品卫生的监管部门是卫生行政部门。后来。由于我国食品安全形势越来越复杂，一些食品安全事故不断出现，一个部门的监管显得力不从心，于是逐渐增加了其他部门，分别管理不同的阶段，形成了“分段监管体制”。比如，养殖、种植业由农业行政部门监管，食品生产加工企业由质量监督部门监管，食品流通由工商行政管理部门监管，餐饮服务行业由卫生行政部门监管，生猪屠宰和酒类由商务部门监管，清真食品由民族事务部门监管，等等。这就是人们常说的“五龙治水”或“九龙治水”。这种分段监管体制暴露出的问题是，属于我这一段的我管，不属于我这一段的我就不过问。这样就使得一些信息、事故的处理不及时，甚至造成食品事故一旦发生。尽管有多部门在监管，但事故仍然在扩大和蔓延。这种分段管理体制在实际监管过程中还出现一个问题，即本来分段管理的链条与链条之间、环节与环节之间应当是无缝连接，但在实际监管当中往往出现断裂。比如，2008年牛奶中出现三聚氰胺的污染问题，其中“挤奶站点”监管脱节就是重要原因之一。因为“奶站”既不属于种植养殖也不属于生产加工。

(二)食品安全标准问题

以往由于我国在食品安全标准方面没有统一的法律规范，因而，政府职能部门、行业协会等都可以根据各自的职能，制定食品安全标准。我国过去行业标准达2900多种，现在还有一些食品没有标准，如果蔬。而再比如苹果国家标准，则是既有农业部颁布的无公害标准、绿色标准、外观等级标准，还有原商业部颁布的销售质量标准。这样一来，容易出现两大问题，即政出多门、标准混乱。

(三)食品添加剂问题

大量的食品安全事故与食品添加剂有关。一方面是食品添加剂管理比较混乱：另一方面是滥用食品添加剂行为泛滥：当然更多问题是在食品中掺杂使假，甚至掺入有毒有害物质。

(四)产品免检问题

我国产品免检制度最早开始于2000年，其设立的法律依据是原国家质量技术监督局2000年3月14日发布的《产品免于质量监督检查管理办法》。2001年12月4日，国家质量监督检验检疫总局第9号令发布了《产品免于质量监督检查管理办法》替代了前面的《办法》。《办法》规定，获得产品免检证书，需要经过以下程序：首先，企业必须按照《产品质量安全市场准入审查通则》的规定获得市场准入资格；其次，企业提出免检产品企业称号申请：再次，省级以上质量技术监督部门连续3次对其产品抽查合格。方可获得免检产品证书。获得免检资格的产品在3年有效期内，享有优厚的待遇，即国家、省、市、县各级政府及其部门无论是生产领域还是流通领域均不得对该产品进行质量监督检查。截至2006年，我国共有105大类产品、2152家企业获得国家免检资格，几乎涵盖老百姓日常生活的方方面面。不可否认，我国产品免检制度的实施确实方便了企业，避免了层层质检，在诚信观念深入人心、生产企业能自律的情况下，的确能提高生产企业的经济效益，节约质检成本，减少质检部门的工作量。但从三鹿奶粉事件来看，这个产品国家免检制度确实也存在着诸多弊端，其致命的缺陷就是妄想靠企业的自律来保证产品质量，这无异于拿广大人民的人身健康和生命安全来考验企业的所谓“信誉”。

(五)保健食品问题

中国自古就有“药食同源”之说，且不说历代的药典、医书记载了大量的天然药物食品，民间更是有悠久的利用天然食物进行营养保健、健康调理的历史。随着社会经济技术的发展，人们生活水平的提高，大量“文明病”、“富贵病”的出现及人口老龄化、医疗费上涨使得保健食品越来越爱大众欢迎。但是我国的保健食品存在诸多问题，其中随意添加化学药物成分已是业内公开的秘密。由于食品企业缺乏正规医药企业的原料监督机制，这对消费者健康构成极大威胁，保健品安全事件屡屡发生。

(六)食品广告问题

制发虚假广告，擅自夸大宣传。严重误导消费者是食品广告存在的重要问题之一。特别是名人、明星代言广告问题影响更大。三鹿奶粉就存在明星代言广告问题。名人明星为企业产品代言做广告本来无可非议，但是。当其所代言的广告存在虚假，向消费者推荐的食品不符合安全标准并且给消费者造成损害时，往往是代言酬金照拿不误，广告责任一概不负。名人明星代言到底需不需要向消费者承担责任问题，需要法律做出界定。

(七)食品生产经营者的责任问题

上述所列食品安全事件，除一些小的食品生产加工作坊外。还涉及一些比较大的食品生产加工企业。诸如奶粉事件就涉及三鹿集团、伊利集团、蒙牛集团、光明集团等等。其中不乏获得国家免检产品的企业。这些企业出现的问题发人深思，其中之一就是企业在追求利润最大化的前提下要不要承担起社会责任?

食品生产经营者的责任还涉及一个轻重大小问题。企业胆敢冒险违法，是否与违法成本过低、违法责任太轻有关呢?食品安全事件的屡屡发生都给人们提出这样的问题。

三、《食品安全法》解决食品安全焦点问题

上述一系列的食品安全事件，令人瞩目，发人深思，呼唤尽快制定出台我国的《食品安全法》。2004年7月国务院法制办成立了由中央编办和国务院有关部门负责同志为成员的食品卫生法修改领导小组，组织起草食品卫生法(修订草案)。此后，国务院法制办在经过认真调研、听取各方面意见的基础上，会同国务院有关部门把食品卫生法(修订草案)的名称改为《中华人民共和国食品安全法(草案)》。这部法律草案经由国务院常务会议于2007年10月31日讲座通过后，于2007年12月提请十届全国人大常委会第三十一次会议进行实效审议。

2008年4月20日全国人大常委会向社会公布了《食品安全法(草案)》全文，广泛征求各方面意见和建议。该草案经过全国人大常委会先后4次审议，2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议通过了《中华人民共和国食品安全法》，并于6月1日起施行。

针对我国食品安全事件所暴露出来的焦点问题，《食品安全法》一一加以解决。

(一)建立各级政府对食品安全负总责，卫生、农业、质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门各负其责的行政管理体制

《食品安全法》明确各级政府对食品安全负总责，其具体职责：一是统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作：二是建立健全食品安全全程监督管理的工作机制：三是统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；四是完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。为了解决和弥补我国过去在食品安全方面“分段监管”暴露出来的问题和漏洞，《食品安全法》规定：“国务院设立食品安全委员会”。食品安全委员会实际就是协调机构，它的作用主要表现在两个方面：一是促进各部门之间的配合和沟通：二是弥补监管环节之间的漏洞、空白，解决原来存在的制度缺陷。

《食品安全法》在强调各级政府对食品安全负总责的同时，还强调“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”其中，卫生行政部门的职责是：负责综合协调、食品安全风险监测和评估、食品安全标准的整合、制定和公布、食品安全信息统一公布、食品安全检验机构资质认定和组织查处重大食品安全事故：农业部门负责农产品质量安全监管：质量技术监督部门负责食品生产加工环节监管：工商行政管理部门负责食品流通环节的监管：食品药品监督管理部门负责餐饮服务环节的监管。

为保证政府各部门能够各使其职，各负其责，《食品安全法》就分段监管确立两项原则，一是权责一致原则，即负责食品安全监管的部门“按照各自职责，依法行政职权，承担责任。”二是相互配合做好衔接原则。包括信息沟通、相互配合处理事故等等。

(二)强化食品生产经营者是食品安全第一责任人

综观屡屡发生的食品安全事件，其事故原因主要来自于食品生产经营者本身。因此，《食品安全法》在强调各级政府负总责、政府各部门各司其职的同时，特别强调了食品生产经营企业必须承担社会责任。《食品安全法》第3条明确规定“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动。对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任。”也就是说。食品生产经营企业在追求利润的同时，必须对人的价值予以关注，必须考虑对消费者、环境、社会的贡献，明确食品生产经营者作为第一责任人的具体义务，

(三)建立了保障我国食品安全的一系列新的制度

建立食品安全风险监测和评估制度。《食品安全法》规定：“国家建立食品安全风险监测制度，对食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素进行监测。”同时，建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。这项工作由国务院卫生行政部门负责组织医学、农业、食品、营养等方面的专家组成食品安全风险评估专家委员会进行。食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。食品安全风险评估结果得出食品不安全结论的，国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门应当依据各自职责立即采取相应措施，确保该食品停止生产经营。并告知消费者停止食用；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订。

建立统一的食品安全标准制度。为解决过去我国食品安全标准正出多门、标准不一、管理混乱等问题，《食品安全法》规定：“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布。国务院标准化行政部门提供国家标准编号。食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定。屠宰畜、禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定。有关产品国家标准涉及食品安全国家标准规定内容的，应当与食品安全国家标准相一致。”我国的食品安全标准是强制性标准，食品生产者必须按照食品安全标准组织生产和加工。没有食品安全国家标准的，可以

制定食品安全地方标准。如果企业生产的食品既没有国家标准也没有地方标准，应当制定企业标准，作为组织生产的依据，但企业标准必须经省级卫生行政部门备案后方可使用。同时，国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。

建立食品召回制度。《食品安全法》规定：“国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。食品生产者应当对召回的食品采取补救、无害化处理、销毁等措施，并将食品召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告。食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。”上述规定明确了我国食品召回制度的两种方式，即主动召回和责令召回。

建立食品检验制度。这项制度的基本精神：一是食品生产者生产加工的食品必须经检验合格并做好记录后方可出厂销售。《食品安全法》规定：“食品、食品添加剂和食品相关产品的生产者，应当依照食品安全标准对所生产的食品、食品添加剂和食品相关产品进行检验。检验合格后方可出厂或者销售。”二是食品生产经营企业可以自行对所生产的食品进行检验，也可以委托符合《食品安全法》规定的食品检验机构进行检验。三是食品行业协会等组织、消费者需要委托食品检验机构对食品进行检验的，应当委托符合《食品安全法》规定的食品检验机构进行。为保障食品检验结论的正确和明确检验责任，《食品安全法》规定：“食品检验实行食品检验机构与检验人负责制。食品检验报告应当加盖食品检验机构公章，并有检验人的签名或者盖章。食品检验机构和检验人对出具的食品检验报告负责，”四是废除了我国的食品免检制度。

建立食品进出口制度。这项制度的精神：一是实行食品进出口商或代理商的注册登记制度。《食品安全法》规定：“向我国境内出口食品的出口商或者代理商应当向国家出入境检验检疫部门备案。向我国境内出口食品的境外食品生产企业应当经国家出入境检验检疫部门注册。国家出入境检验检疫部门应当定期公布已经备案的出口商、代理商和已经注册的境外食品生产企业名单。”二是向我国进口特殊食品应当提交安全性评估材料。《食品安全法》规定：“进口尚无食品安全国家标准的食品，或者首次进口食品添加剂新品种、食品相关产品新品种，进口商应当向国务院卫生行政部门提出申请并提交相关的安全性评估材料。国务院卫生行政部门依照本法第四十四条的规定做出是否准予许可的决定，并及时制定相应的食品安全国家标准。”三是对进口预包装食品提出要求。《食品安全法》规定：“进口的预包装食品应当有中文标签、中文说明书。标签、说明书应当符合本法以及我国其他有关法律、行政法规的规定和食品安全国家标准的要求，载明食品的原产地以及境内代理商的名称、地址、联系方式。预包装食品没有中文标签、中文说明书或者标签、说明书不符合本条规定的，不得进口。”四是建立进口和销售记录制度。《食品安全法》规定：“进口商应当建立食品进口和销售记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期、生产或者进口批号、保质期、出口商和购货者名称及联系方式、交货日期等内容。食品进口和销售记录应当真实，保存期限不得少于二年。”五是建立进出口商的信誉记录制度。《食品安全法》规定：“国家出入境检验检疫部门应当建立进出口食品的进口商、出口商和出口食品生产企业的信誉记录，并予以公布。对有不良记录的进口商、出口商和出口食品生产企业，应当加强对其进出口食品的检验检疫。”

建立食品安全事故处置制度。这项制度的基本精神：一是制定事故应急预案。《食品安全法》规定：“国务院组织制定国家食品安全事故应急预案。县级以上地方人民政府应当根据有关法律、法规的规定和上级人民政府的食品安全事故应急预案以及本地区的实际情况，制定本行政区域的食品安全事故应急预案，并报上一级人民政府备案。食品生产经营企业应当制定食品安全事故处置方案，定期检查本企业各项食品安全防范措施的落实情况，及时消除食品安全事故隐患。”二是发生食品安全事故必须立即处置，不得隐瞒、谎报、缓报，不得毁灭有关证据。三是依法开展事故责任调查和流行病学调查。

建立食品安全信息统一公布制度。《食品安全法》规定：“国家建立食品安全信息统一公布制度。下列信息由国务院卫生行政部门统一公布：1，国家食品安全总体情况：2，食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息：3，重大食品安全事故及其处理信息：4其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。食品安全监督管理部门公布信息，应当做到准确、及时、客观。”

建立食品安全信用档案制度。《食品安全法》规定：“县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当建立食品生产经营者食品安全信用档案，记录许可颁发、日常监督检查结果、违法行为查处等情况：根据食品安全信用档案的记录，对有不良信用记录的食品生产经营者增加监督检查频次。”

(四)严格食品添加剂和保健食品监管

针对我国管理制度和措施问题与漏洞，《食品安全法》重新审视和确立了新的管理制度和措施。一是国家对食品添加剂的生产实行许可制度。也就是说，凡是生产食品添加剂，必须经过国家有关部门批准，未经批准不得生产食品添加剂。二是食品添加剂必须有标签、说明书和包装，并在标签上必须注明“食品添加剂”字样。三是食品生产者应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂；不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。四是一种物质要被列入食品添加剂，必须经过两关审查，即在技术上看是否“确有必要”，再经过风险评估证明其“安全可靠”。

我国对保健食品早有一整套的管理制度和措施，但随着社会科学技术的不断进步，新的保健食品不断涌现，如何加强监管，显得尤为重要。《食品安全法》对保健食品监管做出原则规定，即“国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。有关监督管理部门应当依法履职，承担责任。具体管理办法由国务院规定。声称具有特定保健功能的食品不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害，其标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等；产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。”

(五)建立严格的食品广告责任制度

这一制度的基本精神：一是食品广告的内容必须真实合法，不得含有虚假、夸大的内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。二是食品安全监督管理部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得以广告或者其他形式向消费者推荐食品。三是社会团体或者其他组织、个人在虚假广告中向消费者推荐食品，使消费者的合法权益受到损害的，与食品生产经营者承担连带责任。这就是人们常说的食品广告名人明星代言问题。如果食品广告是虚假的，其广告中推荐的食品使消费者的合法权益受到损害，消费者可以要求食品生产经营者承担赔偿责任，也可以直接要求广告代言人承担赔偿责任。

(六)加大对食品违法行为的惩罚力度

为严厉惩罚食品违法行为，保护消费者的合法权益，《食品安全法》加大生产者及销售者对消费者的赔偿责任。按照《食品安全法》规定，对食品违法行为最高可以处罚至货值金额10倍的罚款。如果食品生产经营企业被吊销食品生产经营许可证。其直接负责的主管人员5年内不得从事食品生产经营管理工作。其他食品生产经营企业也不得聘用其从事食品生产经营管理工作。