对我国户籍制度改革的新思考

杜睿云

半个多世纪前，在我国的神州大地上出现了以限制农民自由迁徙为主要目的的户籍制度，人为构筑了城乡之间的森严壁垒。严格的户籍制度在客观上保证了中国用不到30年的时间就完成了资本的原始积累，加速了工业化进程，同时在城市和农村形成了相对稳定的社会环境。但这也造成了我国农民利益权利的长期缺失，并且给我国经济社会的可持续发展带来了巨大的负面影响。

一、我国户籍制度的历史成因

城市是人类社会在漫长的演变过程中逐步形成和发展起来的。英国工业革命以后，随着工业化的发展，在大多数西方国家，其社会逐渐由以农业为主的传统乡村型社会向以工业和服务业等非农产业为主的现代城市型社会转变，它主要表现为农村人口居住地点向城市的迁移和农村劳动力从事职业向城市二、三产业的转移。在城市化进程中，由于城乡之间资源分配以及不同部门生产率的巨大落差，农村人口向城市流动是一种必然的历史现象，农村与城市、农民与市民的差别也是一种自然差别。但是在建国初期，由于长期饱受内忧外患之苦，并且受到苏联发展模式的严重影响，我国制定了用农业为工业“输血”，保证重工业优先发展的战略。正是基于上述巩固新生政权和加快工业化进程的需要，相继制定和出台了以城乡分离的“二元”户籍制度为核心的一系列限制农民进城的政策制度，对人口的自由流动和迁徙进行了极为严格的控制与限定。但是，随着改革开放以来我国社会主义各项事业的不断发展与进步，城乡分离的“二元”户籍制度已经越来越不适应国家经济社会发展的现实需要与要求，因此，能否对其进行合理有效的改革，就成为决定我国能否保持经济持续健康稳定增长与顺利构建社会主义和谐社会的关键因素。

二、对我国户籍改革的认识

我国的专家学者已经在户籍制度改革方面做了大量卓有成效的研究与探讨，这些理论研究对我国户籍改革的顺利进行都将提供诸多积极有益的借鉴和参考。对此，笔者认为，对于我国户籍制度这块“坚冰”。应该采取先“破冰”，之后再“融冰”的方法进行化解。

“破冰”的立足点要放在去除套在中国农民身上几十年的无形枷锁，让中国农民真正获得迁徙的自由。这不仅是当前经济发展形势的需要，同时也是实现人人平等的社会公平与正义的需要。其实，在现有国情条件下，破除户籍樊篱，放开对人口流动的限制并不会像一些学者所担心的那样会对我国城镇社会造成巨大冲击。原因主要有两点：首先，城镇就业的供给将决定农民进城的需求，如果城镇不能提供足够的就业机会满足农民在当地生产生活的需要，那么，乡土情结较重的农民就不会在收益无法保证的前提下选择远离农村进入陌生的城镇去负担更大的生活成本，即使进入城镇也一定会在社会保障缺失、教育入学困难、工作就业紧张等“城镇推力”的作用下回到农村。其次，根据托达罗人口流动模型，农村劳动力做出向城市迁移的决策并不取决于城乡实际的收入差异，而是城乡预期的收入差异。同时，受教育程度也是影响人们对预期收入判断与衡量的关键因素，农村居民的受教育程度越高，其向城市转移的预期收入也就越高，因此迁移的可能性也就越大。但是，我国目前的现实情况是农村人口受教育程度严重不足，受教育质量明显落后，即使他们不受预期收入这个因素的影响制约进入城镇，也不太可能在城镇长期工作与生活。因为随着社会生产力的不断进步与发展，各行各业对劳动者的劳动素质与劳动技能的要求也越来越高，低素质的劳动力必将被市场所淘汰。我国政府现在虽然已经开始重视职业教育的发展，并且逐步认识到职业教育在农村剩余劳动力转移方面的作用，但由于我国教育的总供给历来就十分短缺，而职业教育的发展更是严重落后，职业教育对人才的培养与输送现在还远远达不到高质量城镇化对农村转移劳动力的要求。因此，改革户籍制度，全面放开对人口流动的限制，绝对不会发生城镇人口的急剧膨胀。值得欣喜的是。在“破冰”方面，我国已经取得了巨大的突破。

而“融冰”的立足点应该着眼于剥离户籍制度背后的与公民社会生活密切相关的利益权利以使其能够合理流转。就目前的情况来看，在这点上我国还有很长的一段路要走。随着中国改革开放的不断深入，我国小城镇户籍管理制度的改革已经迈出了实质性的步伐，但是各个大中城市的户籍改革却是如履薄冰，举步维艰，而这些大中城市户籍改革始终不能顺利推进的主要原因就是因为在大中城市的户口背后有着相比小城镇更为纷繁的利益安排，涉及各个利益集团之间的博弈也更加复杂。我国户籍制度的不合理性并不在于户口本身，农村户口与城镇户口就其自然意义来说仅仅是对人们居住地点和从事职业的一种规定和说明，不涉及公民地位与权利的问题。其最大不合理性表现在人们因为户口不同而导致其享有的利益权利以及社会地位的巨大悬殊，而这种悬殊在大中城市表现得就更为明显。为了更直观地说明由于我国现行户籍制度所造成的公民权益的人为割裂与缺失，这里参照甘满堂博士在2001年所作研究的基础上通过下表进行分析。

随着我国经济社会的不断发展，农民得以从农村进入城镇甚至大中城市。同时，又因为现行户籍制度的长期制约，进城农民在与户籍制度密切相关的教育培训、医疗卫生、社会保障等诸方面，同城市居民相比始终处于弱势。难以成为真正意义上的市民。我国的社会结构已然由先前的“二元”结构向着现在的“三元”结构逐步变化，在传统意义上的农民与市民这两个群体之间增加了一个农民工群体。农民工是从第一产业分离出来进入城市(这里使用“城市”一词替代“城镇”主要是因为大中城市里的转移农民工与原住居民在社会生活各个方面的比较中，利益权益的缺失更为明显)第二、三产业的打工者，他们既不是真正意义上的农民，因为他们已经脱离了农业生产活动：更不是现实意义中的市民，因为他们并没有完全融入城市生活，也没有被城市文明所同化。他们往往扮演着农民与市民的双重角色，城市社会对他们的态度“只是经济吸纳。但却社会拒人”(甘满堂，2001)，他们从未彻底融入城市，而城市也从未真正接纳他们，这种局面如果不能得到改善，必将严重影响我国社会的和谐与稳定。

三、我国户籍改革需要解决的中心难题

在改革我国现行户籍制度的问题上，不论是学界还是民间早已达成共识，但是真正实施起来却是步履维艰，阻力重重。其实从法律上废除“户籍制度”，允许公民“自由迁徙”并不太难，但是切断户籍背后的利益脐带却是难上加难。因此户改之难不难在放宽对人口流动的限制，而是难在怎样打破现有的利益格局，剥离附加在户口背后的公民政治经济文化权益，以及怎样使社会公共服务和公共福利能够跟上。薄薄的一本户口簿如果没有背后劳动就业、住房养老、教育医疗等如此之多的“附加值”，它对人们就不会产生任何吸引力，也不可能牵扯出诸多纷繁复杂的社会问题。因此，对我国户籍制度的改革不能只

停留在废除农业户口和非农业户口本身来进行，一定要抓住户籍改革主要矛盾中的中心问题，实现重点突破。统一城乡户籍当然是必须的，但这绝对不是解决问题的关键所在，它只是为我们的改革破题开路，对于从根本上改变我国城乡“二元”社会结构的现状并不能发挥决定性的作用。对城乡户籍制度的改革不能从根本上进行，就好比相关部门给亿万农民开出了一张数额巨大的空头支票，因为它的金额巨大，广大农民能够获得短暂的惊喜，但当他们发现支票并不能兑现时，又将产生同样巨大的失望。因此，突破户籍改革的瓶颈，关键是解决好前面所提到的三个问题，即如何打破现有的利益格局、如何革除现行户籍制度的利益分配功能以及如何配套社会保障和公共服务。这三个问题解决了，户籍改革才有可能真正成功。

四、对我国户籍改革的政策建议

(一)户籍改革要先解决好农民工问题

对于户籍改革，笔者认为一步到位的难度很大，而且也容易造成对社会稳定和经济发展的冲击。因此，我们首先应把重点放在2亿农民工身上，也就是将与城镇联系最为紧密的这部分“农民”的户口问题解决好，再逐步扩大和深化改革。最终破除束缚农民几十年的户籍樊篱。改革开放以后，我国的城镇化建设取得了辉煌的成就。截至2007年底。我国城镇化水平已经达到44.9％，比1982年21.1％的城镇化水平提高了23.8个百分点，25年间年均增长0.95个百分点。但是，隐藏在我国城镇化耀眼数据背后的是城镇化质量不高、城镇发展地区差异突出等无法回避的现实矛盾与问题。我国城镇化过程中所转移的农村人口具有非常明显的“两栖化”特征，而城镇特别是大中城市对这些农村转移劳动力在经济发展上的接纳与社会生活中的不接纳这一矛盾就是导致我国城镇化质量不高，人口迁移不具有长期稳定性的最主要原因。其中，社会生活中的不接纳主要表现在由于户籍制度的长期影响而使得我国农村转移劳动力在城镇的劳动就业、住房养老、教育医疗等方面与原住居民的巨大反差。农民工为城镇建设与经济发展做出了极大的贡献，但是却不能分享现代城镇文明的丰硕成果，相比我国7亿多农民而言，解决好这2亿多农民工的户口问题，更紧迫也更现实。因此，提高我国城镇化的质量，使我国农民既能“化”得进去，更能“留”得下来，就是我国户籍改革的首要一步。

(二)统筹全局进行户籍改革

当年我国实行城镇户籍准入制度是由于社会稳定和经济发展的客观需要，而今对它的改革也应综合考虑我国社会经济发展的需要来进行。这并不是忽视户籍改革中公民基本权利平等的重要意义，而是希望户籍改革要从国家战略发展高度进行。经济的发展和社会的全面进步才是最终废除我国户籍制度的关键，光从法律角度进行的户改虽然正义，但却不能解决改革中的主要矛盾与问题。我国户籍制度的改革本身并不复杂，但与户籍制度相关的其他附加制度的改革却错综复杂，如教育改革、医疗改革、社会保障改革等等。这些都因为国家财政支付能力有限和利益集团之间的相互博弈而举步维艰。因此。对户籍管理制度进行改革必须考虑地区之间的现实差异，中央把握大的改革方向，确定改革的试点城市，选择一些经济发展优势明显，财政收入实力雄厚的省市率先推行户籍制度改革。也就是先在一部分地区进行改革，让少数人先享受户籍改革带来的好处，之后再推行全面的改革，去除户籍制度的枷锁。同时，户籍改革要与我国的城镇化和产业结构调整相结合，发挥职业教育在转移农村剩余劳动力方面的重要作用，使转移劳动力的受教育程度与其户口相关联。这样既能保证城镇化建设的高质量，又能全面提高我国农村人口的整体素质。适应国家产业结构升级的需要。

(三)剥离与户籍相关的配套利益

这一点，是户籍改革中最难解决的一个问题，因为在经济蛋糕没有做得足够大之前，它一定会侵占一部分利益集团的既得利益。剥离户籍背后的配套利益实质就是实现公民利益权利的无差别化，如果既不想使现在得到“利益蛋糕”的人献出他们手中的一部分“蛋糕”，而又要给更多的人分享“蛋糕”的权利，那么只能把现有“蛋糕”做大，而且要做得足够大。只有做到这一点，我国现行户籍制度背后所附加的各种利益才有可能被完全剥离或实现合理流转，这也符合马克思所说的“物质力量只能用物质力量来摧毁”的观点。因此，对于我国的户籍改革而言，夯实经济基础至关重要，也就要求我们必须加快社会主义经济建设，特别是加快社会主义新农村建设与农村的经济发展。只要得不到经济基础的强有力保证，那么，公民权利人人平等的实现就只能是我们的美好愿望。

(四)创新户籍改革手段

户籍改革是摆在我国政府和学者面前的一项艰巨任务，对它的改革，既需要大勇气，更需要大智慧。要有大勇气就是要求我们的政治家要拿出一种天变不足畏，祖宗不足法，流俗之言不足恤的改革魄力，敢于挑战改革过程中遇到的困难和阻力，为最终实现创建和谐社会的既定目标铺平道路：要有大智慧就是要求我们的政策制定者不要局限于条条框框，而是要在借鉴吸收其他国家户籍管理模式的基础上，结合我国的现实国情，走出一条具有中国自己特色的户籍改革之路，通过理论研究和大胆实践探索出一条既能剥离户籍背后的利益权利或使其能够合理流转，又不至于产生新的社会矛盾与群体对立的户籍改革之路。比如，可以推行在一地工作满一定时间或者纳税达到多少金额就可申请转为当地户口的办法，这样就实现了从个人贡献与居住事实角度出发来办理户口的迁移。另外，还可通过税收征收的方式对国民经济财富进行二次分配，如实行城镇化建设税或社会保障税的征收。具体来说，就是采取工厂企业与个人按利润和工资收入的一定比例分别缴纳，再由地方财政补贴部分，中央统筹安排，将这些税收收入作为国家专项资金用于对农民工实行统一的社会保障。

五、结语

如今，我国现行户籍制度已经越来越不适应当前经济社会发展的需要和要求，破除阻碍城乡协调发展的户籍樊篱，使这个计划经济时代留下的最后一堵高墙能够安然地“寿终正寝”，既是维护我国社会公平正义的客观需要，同时也是确保中国经济保持高速稳定增长与社会安定和谐的必要前提。虽然户籍改革异常艰难。但是相信在党中央，国务院的正确领导和地方政府的积极探索下，我国户籍制度的改革必将取得最后的胜利。“正义或许会迟到，但它永远也不会缺席。”