促进河南农业主产区发展财政政策研究

李　茜

河南是农业大省、粮食大省，粮食综合生产能力稳定在4000万吨以上，粮食总产量占全国的1／10左右。已连续7年居全国第一位，其中小麦产量占全国1／4左右。正常年景，全省粮食总需求3500万吨左右，每年可向省外提供商品粮750万吨左右。河南用占全国1.74％的国土面积养活了占全国7.5％的人口，并有余粮外调，为实现全国粮食供求平衡做出了巨大贡献。2006年，全省粮食总产5055万吨，创历史最高水平，其中，粮食总产排全省前35位的县总产2584.6万吨，占全省的53％。这些地区为国家的粮食安全做出了贡献，但当地农民的收入水平非常低。经济发展非常缓慢。2006年河南35个以粮食生产为主的农业大县中人均GDP只有7166元，折合873美元，不仅不到全国平均水平的一半，也低于全省县级人均水平：这35个农业大县中，贫困县有19个，占全省贫困县数量的54.3％。以农业为主的地区农民增收困难，粮食生产效益低下，经济发展速度缓慢。已经挫伤了农民种粮的积极性，为我国的粮食安全埋下了隐患。在我国已进入WTO的背景下，农业发展面临新环境、新任务。如何通过政府财政支持以农业为主地区的经济发展，保障我国粮食安全，增加农民收入，提高我国大宗农产品在国际市场的竞争力，保持农业与国民经济协调发展，建立和谐社会，是决策者、理论工作者和从事农业的生产者必须考虑和妥善解决的问题。

一、河南农业主产区概况

(一)河南农业主产区的区域划分

河南省长期以来的农业主产区集中在黄淮平原及黄淮4市，即指河南省处于黄河与淮河之间以粮食生产为主的平原地带。包括商丘、周口、驻马店和信阳4个直辖市。黄淮4市是河南农业生产核心区，粮、棉、油、肉等主要农产品产量均占全省的40％以上。2006年，全省粮食总产5055万吨，创历史最高水平，其中，粮食总产量排全省前35位的县总产2584.6万吨，占全省的53％；35县总人口3571.82万人(包括城市人口)，按乡村人口消费粮食标准450斤／人(包括口粮及饲料、种子留粮)计算。自行消费粮食803.7万吨，为全省和全国提供商品粮1780.9万吨。毫无疑问，河南省对国家的粮食贡献主要来自于这35个粮食大县。而这35个产粮大县主要集中于黄淮平原其，中周口、驻马店各7个，商丘5个，信阳4个，4市共计23个。占67％。

(二)河南省农业主产区经济发展状况概述

从整体上来看，河南省农业主产区的社会经济各个方面在全省都处于较低水平。目前全省粮食产量最大的35个县中，贫困县19个，占54，3％。

从经济发展状况来说，这些地区的经济发展速度缓慢，财政收入规模小，财力紧张，财政困难，公共服务水平很低。2006年，35个产粮大县的粮食产量占全省粮食产量的53％，但是这35个产粮大县的GDP总量只占全省GDP的20％左右，全部财政收入只占全省财政收入的12％左右，全省县级平均财政收入23538.6万元，35个农业大县平均16074.8万元，比全省平均水平少7468.8万元。从工业化水平来看，农业主产区的工业化水平不仅低于全国水平，也低于全省水平，甚至低于全省县级的平均水平。从城市化水平来看，城市化水平很低。2006年，我国城市化率已经达到43.9％，河南尽管城市化率32.5％，但是农业主产区黄淮4市平均则只有24.4％，比全国水平低近20个百分点，35个农业大县的城市化水平更低。从经济的开放度来说，从对外贸易看，2006年。黄淮4市外贸进出口总额56173万美元，只占全省的5.9％；人均只有15.9美元，不到全省平均水平的16％。从外商投资情况看，2006年，在全省实际利用外资总额增长50.1％的情况下，黄淮4市实际利用外资总额18115万美元，比上年减少9.9％，利用外资总额只占全省的9.8％：人均利用外资5.1美元，只有全省平均水平的27.3％。

二、加大财政投入，促进农业主产区经济发展，保证粮食安全

河南省粮食主产区经济落后的原因是综合的、多面的，既有我国经济发展中农业基础弱的客观原因，同时也存在着国家长期以来重工业轻农业的经济体制方面的原因，又有农业主产区自身的原因。但是。不论农业主产区经济落后的原因在哪些方面，财政都不能忽视对农业的支持，尤其是对农业主产区各项经济社会基础设施建设的扶持。具体来说，财政可以从以下几个方面来加强对于农业主产区的投入与支持。

(一)建立财政支持农业主产区发展的制度框架

1，加强财政对农业主产区农业投入的制度保障。国家要加大对农业主产区农业的投入。现有农业固定资产投资、农业综合开发资金、土地复垦基金等要相对集中使用，向农业主产区倾斜。首先，要硬化预算约束，确保财政支农投资规模和比例。其次，加强农业主产区财政支农资金支出的监管。健全财政支农资金管理制度，特别是一些专项资金管理制度，使财政支农资金管理有章可循，更加明了、规范；要对财政支农资金实行项目管理。

2，划分中央和地方粮食安全的职责，建立促进农业主产区农业发展和农民增收的长效投入机制。明确中央与地方各级政府在扶持粮食发展中的职责。逐步降低粮食主产区粮食风险基金中地方政府配套资金的比例。现行的粮食风险基金制度在事实上形成了粮食主产区“穷省”补贴粮食主销区“富省”的不合理现象，不但给农产区的财政造成了沉重的压力，而且也打击了农产区粮食生产的积极性。对于国家财政来说，有必要提高主产区粮食风险资金的中央转移支付资金比例压缩甚至取消粮食主销区的中央财政资金比例，或者是建立粮食主销区补贴粮食主产区的相应机制。

(二)在中央财政的支持下。发展现代农业，打造粮食生产核心区

农业主产区应在中央财政的支持下，努力打造国家的粮食生产核心区，积极发展现代农业，把农业变成能致富的产业。要加大补贴力度，充分调动农民种粮积极性。在财政对种粮农民的补贴上面，河南省一直走在全国的前列，各项补贴的数额连年递增。但是，随着经济发展，粮食价格没有大幅度的增长。但农业生产资料价格却不断在增长，如2008年上半年，河南省夏粮种植成本仅化肥一项就比去年亩均增加65元，若再加上柴油、农药涨价，大大抵消了惠农补贴效应。为持续提高农民种粮积极性，补贴标准需要提高，逐步使种粮收益达到社会平均利润水平。同时，应实行良种补贴普惠制并提高补贴标准，除水稻良种补贴普惠制外，小麦、玉米、棉花、油菜等主要农作物良种补贴也实现普惠制。

同时，加大奖励力度，保护地方政府发展粮食生产积极性。在农业发展中，地方政府的作用不容忽视，有必要调动起地方政府发展粮食生产的经济性，促进农业发展和粮食生产。因此，有必要在推进经济奖励的措施下，对粮食生产、农业发展成绩显著的地方官员要积极擢升，

(三)促进农业产业结构的调整，加快工业化进程，提高农业主产区的经济发展能力

1，推动经济结构调整和发展方式转变，支持构建现代产业体系。财政应多方筹措资金，改善中心城市和城镇基础设施建设，提升承载能力，培育经济发展增长极。支持构建自主创新体系。加大财政科技投入，用好企业自主创新资金，集中支持实施重大科技专项、重大关键技术开发、企业研发中心和重点实验室建设。落实鼓励企业增加研发投入财税政策，促进产学研相结合，推动科技成果向现实生产力转化。

2，提高农业主产区的工业化水平，加强自身经济建设能力。首先，国家应制定相应的产业政策，将农业纳入国民经济产业政策体系。政府应给农业以补贴及其他调控支持，促使生产要素流入农业：为农业提供技术装备及管理、信息等支持，帮助农业实现现代化，提高农业劳动生产率。其次，作为主产区政府来说，必须尽快启动工业化进程，发挥后发优势，实现跳跃式发展：同时，发挥农产品资源丰富的优势，围绕农产品加工做文章，加速经济发展。

(四)其他配套措施

除了必要的财政支持手段之外，还必须根据河南省农业主产区农业经济发达、社会经济软环境不佳、农民自身素质较低等特点，积极运用各种财政手段，从社会经济各个方面人手，改善农业主产区社会经济各个方面，提高农业主产区公共服务水平。首先，加大对农业主产区教育的投入，提高农民素质，转变政府职能，完善政府支农服务各项政策等。其次，深化农村金融改革，支持解决粮食主产区农户贷款难问题。可以通过降低村镇银行和贷款公司准入门槛，吸引各类社会资金进入农村兴办新型农村金融组织：还可以通过减免营业税、所得税优惠政策延长等帮助基层金融组织发展。