依法治校的现状与问题分析

依法治校是依法治教的重要组成。自教育部教政法[2003]3号《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》发布后，有关依法治校的研究取得了卓越的成果，各级各类学校在依法治校实践方面也开展了轰轰烈烈的活动。那么，依法治校的效果到底如何呢?在依法治校方面我们还存在哪些问题呢?我们就依法治校现状进行了随机抽样调研分析。

一、调研分析的基本思路

学者对依法治校的实质有不同的理解，但是笔者认为依法治校的实质在于用法律的思维模式来管理学校，其最高境界在于使管理活动最终达到法律精神所体现的公平与正义。将依法治校落实到学校管理中，我们就必须运用法人治理结构形成相互制衡的学校管理体系，运用法律的基本思维理念来追求程序的公平与正义，通过提高主体的法律知识与法律意识对依法治校进行铺垫和纠偏，从而追求学校管理的实质正义的实现，保障依法治校在学校管理中的正确实施。

基于此种考虑，我们的调研分析主要围绕学校法人治理结构、程序正义在学校管理活动中的实现、实质正义在学校管理活动中的实现等方面展开。在调研过程中，随机对119位中小学管理者进行了调研，其中市区学校30所，县城学校45所，农村学校44所。

二、学校法人治理结构问题分析

1、学校法人治理结构的积极意义

学校未来的发展方向应当是法人化，学校的法人化对学校管理有着积极的意义，特别是学校法人治理结构对学校管理能够发挥重要的作用。学校法人治理结构有利于理顺政府与学校的法律关系，使政府与学校之间的关系回复正常；有利于进一步明确学校的投资者、管理者、办学者的权利和义务；有利于调动学校积极性，促进学校依法治校、健康发展；有利于建立现代学校管理制度。

2、学校法人化的法律依据

我国法律对学校法人制度有明确的规定。《教育法》第三十一条规定：学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。《高等教育法》第三十条规定：高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。《民办教育促进法》第九条规定：举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。随着改革的进一步深入，不管是公办学校，还是私立学校，都应以法人名义参与市场经济的活动。

3、学校法人制度存在的问题及改革构想

既然是法人，不管是事业单位法人，还是民办非企业法人，均要按照法人制度之相关规定，完善法人治理结构。

根据笔者的调研，对于学校的法人资格，学校管理者有着清醒的认识，但是问题也很多，主要表现为：法人分类不合理，如公办学校要登记为事业单位法人，民办学校要登记为民办非企业法人；法人的行政色彩浓厚，不同的学校要套用不同的行政级别；法人的治理结构不完善，学校的管理机构基本上是以校长为核心构建起来的，在校长负责制体系下，校长只对教育行政机关负责，在法人内部缺乏能够制约校长权力的机构，职代会发挥不了它应有的作用。

当然，学校法人制度存在的这些问题主要与我国目前的立法有关系，我国目前民法将法人分为机关法人、企业法人、事业单位法人、社会团体法人四类，学校法人属于事业单位法人。事业单位法人属于中国独有的一个法人类型。事业单位是指国家为了社会公益事业目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在市场经济条件下，这种划分受到了严重的冲击与挑战，越来越不适应市场经济的需求。我国的事业单位法人基本上可以分为三类：实质上行使公权力的事业单位法人，如中国证监会等；基本上已经企业化的事业单位法人，如文化出版机构等；仍然属于公益性质的事业单位法人，如各级各类学校等。我国法人立法的不完善导致我国的事业单位法人性质不明、治理结构不完善。笔者认为，完善学校法人治理结构，立法应当先行，应当借鉴国外法学的先进经验对我国的民事立法进行完善。

在大陆法系民法中，法人基本上区分为社团法人与财团法人。财团法人与社团法人有不同的制度构建。二者有明显的区别：社团法人以人为基础，有自己的组织成员，财团法人以财产为基础，没有法人成员；社团法人设立人在法人成立时就成为其成员，并享有社员权，财团法人设立人于法人成立时与法人相脱离；社团法人有自己的意思机关，财团法人没有自己的意思机关；社团法人可以是为了营利，也可以是为了公益，因此，社团法人可分为营利法人与公益法人，财团法人只能是为了公益，只能是公益法人。不管是社团法人还是财团法人，都有一套完整的、严谨的相互制衡的法人治理结构，特别是在公司法人中，形成了由股东大会、董事会和高级经理人员、监事会三者组成的一种组织结构。在这种结构中，股东大会、董事会和高级经理人员、监事会三者间形成一定的制衡关系。股东虽然不直接参与公司企业的经营管理，但对公司的经营管理有表达其意思的权力，收到了比较满意的结果。

目前在我国不宜采用财团法人制度，其一，我国民众对财团法人比较陌生；其二，我国长期采用事业单位法人，如果贸然改变会造成思想上的混乱。所以，笔者认为，为了保证我国教育事业的公益性，我们可以对事业单位法人进行重塑，按照财团法人的治理结构来重塑财团法人。在财团法人里，执行财团法人设立人意思的重要机构是理事会。学校法人虽然有其特殊性，不能完全照搬公司法人治理结构，但是可以借鉴公司法人治理结构成功的经验，构建起一套符合我国国情的学校法人治理结构，并根据学校类型的不同、具体情况的不同采取各有侧重、创出特色的策略。如，我国学校法人的理事会可以考虑由地方政府代表(主要出资者)、地方知名人士、教育专家、学校教职工代表构成。监督机构可以考虑由改造后的教职工代表大会担当。

三、程序正义的实现问题分析

程序正义是对依法治校的制度层面的理解，它要求我们必须制定完善的规章制度并付诸实施。与实体正义相比，程序正义视为“看得见的正义”，它源于一句人所共知的法律格言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。程序正义是实体正义的保障。在程序正义方面，章程、规章制度的制定程序、是否公开具有非常重要的意义。依法治校在程序正义方面存在的问题主要表现为学校章程存在缺陷、规毒制度的制定与实现不符合法治理念。

1章程在学校管理中的作用没有充分发挥

制定学校章程是《教育法》的规定，是依法治校的必然要求，是学校依法规范管理和改革发展的基本保证。它是学校规范管理和发展的需要，是依法治校的需要，是规范主管部门监督检查的需要，是维护学校及学校中各法律主体合法权益的需要，是保障学校管理民主化的需要。

章程是法律规定的学校法人成立的必要条件。我国《教育法》第二十六条规定，设立学校及其他教育

机构，必须具备下列基本条件：有组织机构和章程；有合格的教师；有符合规定标准的教学场所及设施、设备等；有必备的办学资金和稳定的经费来源。《高等教育法》第二十七条、《民办教育促进法》第十四条对学校法人的章程都有明确规定。但是在实践中，章程问题一直没有引起人们的重视。

由调查情况可知，作为法人制度构建非常重要一环的学校章程，作为学校“宪法”的章程还很不完备，发挥的作用也极其有限，在很多学校形同虚设，仅仅是为了应付检查。

2规章制度不符合法治理念

程序正义要求我们在依法治校时首先必须按照法定的程序制定完善的规章制度，公之于众，并严格按

对调查资料的分析，我们可以发现，我们目前的依法治校在追求程序正义方面，取得了一定的成绩，但是就程序正义而言，距离依法治校的目标还有很大距离。就静态的规章制度而言，仍然有9％的学校规章制度不完善，如果考虑受调查者的折衷思维(倾向于选择基本完备)，规章制度不完善的比率可能会更高。就规章制度的制定而言，30％的学校是中层参与制定，10％的学校的规章制度是由领导制定的，不能完全真实地反映教职工、学生的合法权益。至于在内部行政处分时，给受管理者以救济途径就更不理想了。由此可见，要实现依法治校，我们还有很多工作要做。

四、实质正义的实现问题分析

程序正义是对实质正义的保障，但是实质正义的实现，最终要依靠制度的制定者和执行者的法律素养。特别是在我们的规章制度还不健全、领导的封建特权思想还比较严重、我国的人治文化还很浓厚的情况下，学校管理者的法律知识与法律意识对实质正义的实现具有非常重要的意义。

1主体法律意识存在欠缺

“法治的本质是‘民治而不是‘治民”，法治就是要树立法律的权威，“法律至上”的观念。树立正确的法治意识，要求学校上至领导下至每一位师生员工都树立依法、依制度办事，严格按程序办事，任何人任何行为在制度约束之下的观念。消灭“制度不管人”，“人不问制度”的法律虚无现象，摒弃“权大于法”的人治思想。管理者的法律意识对规章制度的制定、执行具有非常重要的意义，特别是在规章制度不完善或者规章制度存在缺陷时，管理者的法律意识对问题的正确处理具有更为重要的意义。但是在课题组进行的调查中，我们发现管理者的依法治校意识存在偏差。

首先，在依法治校的核心理念方面，依法治校的实质在于运用法律思维的理念来管理学校，在学校管理中真正直接用到法律的地方很有限，但是有36％的受调查者选择“用法律来管理学校”。甚至还有5％的受调查者认为依法治校就是要用严格的规章制度来管理学校。

其次，在依法治校与学校管理的关系方面，依法治校只是学校管理的一个环节，选择这一答案的只有31％，甚至还有3％的管理者认为依法治校与学校管理没有关系。

第三，在法律知识和法律意识的培养方面，问卷调查结果显示：在法律知识的学习方面，36％的受调查者“经常学习”，44％的受调查者“偶尔学习”，20％的受调查者“需要用时再去学习”。管理者在法律知识的学习和法律意识的培养方面不够主动。在组织教师学习方面(多选)，经常组织的占33％，聘请专家讲座的占41％，自学的占70％，聘请专家讲座和自学是主要学习方式。但是聘请专家讲座受到讲座内容和次数的限制，采取自学的方式又容易放任自流，这也是我国普法教育效果不够理想的重要原因之一。

2普法教育重形式、轻实质

我们的教育普法已经进入到五五普法阶段，但是相当一部分学校在依法治校方面表面文章做得多，宣传多，真正落到实处的地方少，普法效果不够理想。在调查者反馈的问卷中，有许多校长建议普及法律常识，这说明我们教育普法还有漫长的道路要走。

上述分析有可能是管中窥豹，不能全面反映依法治校的真实情况，但是调研中我们发现的问题对下一步的依法治校工作应当是有借鉴意义的。

参考文献

[1]段茹宏，依法治校的实质与最高境界，教学与管理，2006(1)

[2]景朝阳，事业单位法人制度改革的五大法律问题，检察日报，2005-11-28

[3]王韧农，依法治校与以德治校的思考，金陵科技学院学报，2004(2)

(责任编辑付一静)