义务教育阶段“两免一补”教育政策分析

曹思芹

“两免一补”政策的实施和农村“免费义务教育”的逐步实现，将大大缓解农村特别是经济落后地区义务教育的办学压力。但“两免一补”及其惠民政策能否从根本上改变我国农村义务教育的现状，真正实现教育机会的公平化?在两年多的实施中取得了哪些成就，又出现了什么问题?如何有效实现农村教育的可持续发展?这些问题都值得我们关注和研究。

一、“两免一补”教育政策的解读

1政策进程

“两免一补”政策最早提出于2001年，是指对农村义务教育阶段家庭经济困难的学生免杂费、书本费，补助寄宿生生活费的教育资助政策，确保绝不让义务教育阶段的孩子因贫困而失学。2005年我国首先在中西部农村地区进行试点，免除了义务教育阶段学生的学费、杂费，对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。随着“两免一补”在试点地区的成功实践，2006年教育部又进一步推进该政策的实施，将“两免一补”工作在全国范围的农村和部分试点城市全面展开。

2政策实行原因分析

长期以来，中国义务教育只是免除了“学费”这一项，在“一费制”的明目下，学杂费和书本费仍需受教育者负担。因为在1986年颁布的《义务教育法》中规定：“国家对接受义务教育的学生免收学费”。而在随后出台的《义务教育法实施细则》第十七条却规定：“实施义务教育的学校可收取杂费。收取杂费的标准和具体办法，由省级教育、物价、财政部门提出方案，报省级人民政府批准。”因此，20年来，各地政府、学校都向学生收取数额不等的学杂费，且一年比一年多，致使不少贫困农村家庭的孩子因交不起学费而失学。

另一方面，长期存在的“城乡二元”结构模式使城乡在各方面处于极度不均衡状态。城乡二元结构包括：(1)户籍壁垒，即全国公民分为城市户口和农村户口；(2)两种不同的资源配置制度，城市教育和基础设施几乎完全由国家财政投入，农村则需自己负担很大一部分；(3)以户籍制度为基础的城乡壁垒。全国居民被分成城里人和乡下人两种社会身份，乡下人进城务工(农民工)受到各种限制。

为促进城乡教育均衡发展，解决农村教育发展问题，国家在农村义务教育阶段实行“两免一补”的倾斜政策，从优先解决贫困学生的入学着手，逐步实现对全体农村孩子实行免费义务教育。

二、“两免一补”政策的执行及存在的问题

1对象界定问题

“两免一补”政策执行首先需确定实施对象。国务院下发的相关文件中规定：该政策是针对农村义务教育阶段贫困家庭实行的。这里如何界定“农村”是关键。据了解，当前农村义务教育的格局大致是：小学办在村委或较大的自然村；初中多半在乡镇，少部分优秀学生考入县城初中，县城周边农村子弟一般也人读县城初中。在这样的格局下，农村义务教育如果只包含办在农村的学校，估计只能涵盖大部分小学阶段学生和极少部分初中阶段的学生，若仅以地域划分对象就会漏掉在县城上学的农村贫困学生。笔者认为，对象的界定应根据人或者户籍，而不是“农村”这一笼统的地域概念，即包括所有拥有农业户口的贫困学生。

2政策执行宣传问题

政策执行要求执行者根据政策的指示和要求，认识自身、环境、目标群体等各种影响因素，采取积极措施实现目标。教育政策目标实现的关键在于政策执行的质量和效果。因此，政策执行应重点做好两点：一是制定具体的计划和行动措施；二是做好宣传工作，包括对政策的执行者和目标群体。从实施情况看，存在一些资助对象遗漏或划错的现象。原因有：(1)对象确认的执行程序问题；(2)“两免一补”成为搞人情关系的筹码；(3)补助金当成奖学金发给成绩好的学生；(4)补助金“撒胡椒面”(由于“两免一补”只有贫困学生才能享受，其他学生没有，但有的家长因为不理解产生了不满情绪，学校为了减少麻烦采取的办法是“撒胡椒面”大家都分得一点。)

针对以上情况，要求对政策执行者进行政策学习和培训，使政策实行更为细致、严谨；同时加大对农村各学校、各家庭政策的宣传力度。农村家庭作为目标群众，受政策最直接的影响。通过宣传，使目标群众理解政策，调整并改变观念和行为模式，在行动上支持政策：如提供真实的家庭经济情况，对公示学生家庭经济情况及学校政策的执行情况负起监督职责。

3经费分担问题

据相关报道，“两免一补”实施后却使一些学校无法运转。经调查，是由于地方财政难以划拨预算保证配套经费按时到位。按照国家规定，义务教育学校正常运转必需的经费属地方财政预算内公用经费。由于财力所限，有些省份初中、小学预算内经费支出仍达不到全国平均水平，甚至不少地方财政预算内公用经费是“零预算”。如果“两免一补”解决学生上学问题后学校却难以运转，这项政策便无实施意义。虽然新修订的《义务教育法》规定地方各级政府在财政预算中将义务教育经费单列，但法律约束在入不敷出的贫困地区实难奏效。笔者认为，对于经济贫困的县(市)国家应特殊对待，极度贫困地区由国家负担至少80％的经费，而经济条件较好的地区仍实行国家和地方各自按比例分担。

4农村义务教育欠债问题

农村义务教育欠债又称“普九债务”，是指各地按照国家规划实施普及九年义务教育，达到“普九”基本条件要求过程中学校和基层政府欠下的债务。据第一财经日报报道：全国农村“普九”欠债高达500多亿元，债务形式主要是施工队垫款、银行贷款以及向教师和社会借款等。欠债问题影响学校正常运转，也势必阻碍“两免一补”政策的推行。债务问题不解决，地方政府发展教育再有积极性，对教育政策再拥护，在实施中也只能是敷衍了事，行动难以深入，成果亦难保障。因此，政府需对此高度重视，为避免“普九怪相”的重演，应将“普九”欠债纳入政府消赤减债整体计划，将中小学“普九”欠债挂账停息，实行债务主体转移和剥离，减轻基层政府和学校债务负担。在还债中应分轻、重、缓、急，国家与地方共同承担，西部地区应以国家财政为主，对于像教师工资拖欠、校舍建设及设备购置等应纳入首先偿还之列。

三、农村义务教育发展建议

1改变“城乡二元”结构体制，加大国家财政对农村基础教育的投入

如前所述，正是在城乡二元结构体制背景下形成的城乡区别对待即城市偏向的教育政策，造成当前农村义务教育无法自救的困境。

实现农村教育现代化，必须从根本上改变“城乡二元”结构体制，逐步消解城乡二元结构，建立和完善有利于城乡一体化的体制。应从政府、市场、学校与受教育者关系，从教育改革中产生的新的活动主体和领域出发，制定新的制度，为促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构转变创造良好的体制条件。

现代公共政策制定的核心是通过政府的强制力对社会资源进行再分配，以促进社会公正，保障弱势群体的利益。在我国，农民是数量最大的弱势群体，其子女教育问题直接关系到下一代的成长及未来生活的幸福，理应得到政府政策制定的优先关怀。因此，政府应切实加大对农村基础教育的财政投入，充分保证义务教育经费来源，确保农村学校的顺利运转和教育的可持续发展。

2教育政策能力限度决定了解决农村教育问题的根本途径是发展农村经济

教育政策的能力限度是指：教育政策力所能及的范围和解决问题所能达到的程度。教育政策属于分配性政策。利益再分配存在利益获得者和受损者，且一方利益的获得以另一方利益的减少为代价。间接参与社会物质生产活动的教育系统运行所需资源往往都由其他社会部门掌控。根据“经济人”假设，利益集团以追求自身利益最大化为目标，资源的稀缺性也迫使其争取尽可能多的资源，教育政策的调节能力必将受到各利益关系的影响而难以发挥最大功效。从教育经费在国家财政支出中所占的比例就可以看出，作为非物质生产部门的教育系统，政策只能在合理的范围内实现其调节能力。此外，教育政策的作用能力还受到社会控制手段体系及自身问题的特殊性和复杂性等内外因素制约，因此，寄望于教育政策能解决所有教育问题是不现实的。教育作为一种社会现象，直接受制于经济的发展，解决农村义务教育的关键是发展经济。

为此，政府要转变解决“三农”问题的指导思想，让农民有其利、有其权、有其教。在改造制度环境的基础上，推进城乡协调、全面发展；合理调整国民收入分配结构和政策，实现工业反哺农业，大力推进农业产业化经营；统筹城乡就业，加快农村剩余劳动力的合理转移；推进农业改革和农村发展，推进城镇化建设，促进“三农”发展在有外部“供血”援助下，通过内部“造血”功能得以延续。

参考文献

[1]郜合新，实施农村义务教育“两免一补”存在的问题与对策，淮北职业技术学院学报，2006(3)

[2]袁振国，教育政策学，南京：江苏教育出版社，2000，98

(责任编辑关燕云)