被征地农民就业培训和社会保障有规可依

7月4日,福建省劳动保障厅、国土资源厅、财政厅、农业厅联合下发通知,要求各地按照有关文件精神,根据省劳动保障厅等单位联合编写的《被征地农民就业培训和社会保障政策宣传提纲》,结合各地实际,认真做好宣传和政策的阐释工作,使被征地农民就业培训和社会保障工作深入人心。本刊根据宣传提纲,择其部分新规,解读如下。

一、政策出台背景

党中央、国务院,福建省委、省政府高度重视被征地农民就业培训和社会保障问题。中央先后下发了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》等一系列文件,要求尽快建立被征地农民就业培训和社会保障制度。党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出,“做好被征地农民社会保障,做到先保后征,使被征地农民基本生活长期有保障。”为促进海西社会和谐稳定,福建省部分地区如晋江、上杭等市(县)已经先行探索并取得了初步成效,积累了一定经验。基于以上情况,省政府在组织有关单位进行大量的调研、测算后,于2008年2月出台了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)。

二、应把握的原则

一是突出重点,统筹兼顾的原则。以政府依法征收农村集体耕地而失去全部或大部分耕地的新被征地农民为重点人群,对原已被征地农民的就业培训和社会保障问题,也要根据需要与可能,统筹予以妥善解决。

二是区分不同年龄,分别实施不同保障的原则。针对中青年、大龄、老龄被征地农民各自的特点和需求,对不同年龄的对象分别实施就业培训保障、老年养老保障和老年养老补助。

三是共同出资,合理负担的原则。被征地农民老年养老保障由政府、村集体和个人共同出资、合理负担。

四是区分城市规划区内外,分类指导的原则。在城市规划区内,当地政府要将被征地农民纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度。在城市规划区外,应保证在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕地或安排相应的工作岗位,并纳入农村社会保障体系;对不具备生产生活条件地区的被征地农民,应异地移民安置,并纳入安置地的社会保障体系。

被征地农民养老保障制度是一种针对被征地农民补偿性质的制度安排,在制度设计上待遇水平相对较低,不作为基本养老保险制度来定位,符合条件的被征地农民还应纳入现行的城乡养老保险。

三、工作对象的界定

工作对象是经政府依法征收农村集体耕地后,被征地农户人均剩余承包耕地面积低于所在县(市、区)农业人口人均耕地面积的30%,且参与第二轮土地承包、征地时享有农村集体耕地承包经营权的在册农业人口。但30%只是一个底线,各地在此基础上根据本地实际情况及财政承受能力,可适当扩大保障范围,如扩大至40%或50%。工作对象界定要注意三个问题:一是“被征地”的“地”是指依法实行家庭承包经营的农村集体耕地,征收林地涉及的被征地农民养老保障问题待条件成熟时另行研究;二是应以被征地农户家庭人均剩余耕地来界定工作对象,符合标准且年满16周岁的人员都列入保障范围,有些地方行政村(或村组)在征地后对集体土地重新调整分配,并提出以村为单位来界定保障对象,这种做法不合适,土地承包政策也不允许村集体在承包合同期内重新分配土地;三是以当地农业人口人均耕地面积作为基数,而非当地人均耕地面积。

四、主要保障模式

被征地农民的主要保障模式分为就业培训保障、老年养老保障和老年养老补助三种。对16～34周岁的被征地农民,重点实施就业培训保障,按照自愿原则也可参加老年养老保障,如果选择参加老年养老保障,政府同样按规定的比例(不低于70%)予以缴费补助;35～59周岁的被征地农民,重点组织引导参加老年养老保障;征地时年满60周岁的被征地农民,直接纳入老年养老补助范围,也可选择参加老年养老保障,如果选择参加老年养老保障,应一次性缴足老年养老保障费用,政府同样按规定的比例予以缴费补助,但不享受老年养老补助待遇。

五、确定不同保障模式对应的年龄段

就业培训以劳动年龄段内特别是中青年被征地农民为重点。促进被征地农民就业是确保其基本生活水平不下降和长远生计有保障的根本途径。政府主要职责是提供就业咨询、就业指导、就业培训、职业介绍等公共服务,开发公益型就业岗位,有效使用就业培训资金,为被征地农民提供就业培训机会,帮助他们取得职业资格认证,促进其就业。16～34周岁被征地农民通过就业培训实现就业后,可按规定参加城镇企业职工基本养老保险。

社会保障以难就业的大龄和老龄人群为重点。35～59周岁的被征地农民尤其是女性被征地农民就业相对比较困难,通过正规就业保障其长远生计的可能性较小,同时,这部分群体中有相当部分人员达不到参加城镇企业职工基本养老保险缴费年限应满15年的条件,因此,应当直接将他们纳入被征地农民老年养老保障制度。

征地时年满60周岁的被征地农民,已超出劳动年龄,应当直接发放老年养老补助金。

六、就业培训工作的政策突破

做好被征地农民就业培训工作是解决其基本生活和长远生计的重要途径。为了做好这项工作,《指导意见》做出了相关规定:一是将城市规划区内未就业的被征地农民纳入统一的失业登记制度,提供就业服务;在劳动年龄段内、未就业且有就业愿望的,可按规定享受就业再就业扶持政策,促进他们尽快实现就业;二是将城市规划区外的被征地农民作为“农村劳动力转移就业培训工程”和“农村劳动力转移培训阳光工程”的重点对象优先安排,提高他们的转移就业能力;三是强调政府开发公益性岗位,如环卫、园林、社区工作等,优先安排被征地农民就业;四是对所有劳动年龄段内有劳动能力、未就业且有就业愿望的被征地农民,政府都应给予免费培训, 但完全失地和大部分失地(即被征地农户人均剩余耕地面积低于所在县农业人口人均耕地面积的30%)的被征地农民优先安排。

七、养老保障统筹层次

由于各地经济发展和征地补偿情况差异较大,目前实行较高层次统筹的时机尚不成熟,因此,《指导意见》规定,被征地农民养老保障原则上实行县级统筹,设区市的区由设区市统筹。

区由设区市统筹主要考虑征地时区级的土地有偿使用收入基本上都归集到设区市,按照“谁受益、谁承担责任”的原则,设区市应承担所属区的统筹责任。

八、老年养老保障制度的特点

被征地农民老年养老保障主要特点:一是采取个人账户积累模式,政府补助、村集体和个人缴费全部进入个人账户,个人账户实账运营,账户资金可转移,个人缴费部分可依法继承;二是个人账户筹资规模由各地政府参照略高于当地最低生活保障标准来确定,最低生活保障标准若提高,个人账户筹资规模通过测算作相应提高;三是个人账户筹资规模由政府、村集体、个人三方共同负担,其中政府出资部分不低于70%;四是缴费方式灵活,被征地农民可选择一次性缴费或分年度缴费,选择一次性缴费的,政府补助也一次性到位,选择分年度缴费的,应在办理登记手续后5年内、60周岁之前缴清,政府随个人缴费相应配套补助;五是领取待遇年龄男女统一,年满60周岁后领取老年养老保障金;六是计发办法简便,老年养老保障金月标准为个人账户存储额除以计发系数(160),计发系数160根据我省60周岁农村人口平均余命和利息因素确定,要求全省必须统一;七是建立老年养老保障待遇调整机制。

九、老年养老补助的特点

被征地农民老年养老补助主要特点:一是个人不缴费,由政府出资;二是征地时年满60周岁的老年被征地农民,直接按月发放老年养老补助金直至身故;三是老年养老补助金标准不低于当地上年农村最低生活保障平均补差标准,具体标准由当地政府根据实际确定;四是建立老年养老补助待遇调整机制。

十、老年养老保障的筹资规模和待遇水平

《指导意见》规定,被征地农民老年养老保障的保障水平应不低于当地最低生活保障标准,这里的“当地最低生活保障标准”可选择参照当地城镇低保标准或者农村低保标准。按照略高于2007年全省农村居民最低生活保障最低标准100元/月,《指导意见》确定个人账户最低筹资规模为18000元/人,对应的老年养老保障待遇水平最低为115元/月,各地应在此基础上,合理确定待遇水平和个人账户筹资规模。随着经济社会的发展和最低生活保障标准的提高,老年养老保障个人账户筹资规模应相应提高。

十一、老年养老保障个人账户资金的转移

《指导意见》规定,被征地农民参加老年养老保障后,又参加城乡养老保险的,其个人账户资金可转入城乡养老保险,具体衔接办法另行制定。

被征地农民户籍从参加被征地农民老年养老保障的市、县迁移到省内其他市、县的,可以办理被征地农民养老保障关系和个人账户资金转移手续。

十二、户籍迁移省外、出国移民的办理一次性支付

被征地农民户籍迁移省外、出国移民的,凭相关证明到当地农保经办机构办理一次性支付手续;农保经办机构按照银行一年定期存款利率分段计息,为其计算个人账户资金本息,一次性支付给本人,终止养老保障关系。

十三、身故者个人账户资金可以继承

《指导意见》规定,被征地农民身故后,个人账户中个人缴费本息余额根据本人参保时的约定或生前意愿由指定受益人依法继承,未指定受益人的由法定继承人继承。政府及村集体缴费本息余额不予继承,并入基金。

十四、老年养老补助待遇的确定

《指导意见》规定,老年养老补助金标准不低于当地上年农村最低生活保障平均补差标准。如2008年福建省农村低保平均补差标准为66元/月,2009年度老年养老补助金发放标准可定为高于66元/月一些,具体标准由各地根据当地上年农村最低生活保障平均补差标准确定。

十五、老年养老保障个人账户筹资规模中政府出资比例不低于70%

主要考虑被征地农民养老保障制度作为一种针对被征地农民补偿性质的制度安排,因此,养老保障资金应以政府出资为主,《指导意见》规定了政府出资比例的底限是70%,经济条件好的地区可以高于70%。

十六、对特殊群体的照顾

考虑到被征地农民中的特困户、计划生育家庭户以及残疾人等群体的特殊性,《指导意见》规定在他们参加老年养老保障时,政府对他们的缴费补助应当适当提高,以减轻他们的缴费压力,使这部分人能够纳入到制度中来,不因困难和其他原因享受不到养老保障。

十七、就业培训和社会保障资金的筹集与管理

《指导意见》规定,被征地农民就业培训所需资金从市、县财政安排的农民工就业培训经费中统筹安排,省级按照有关规定予以补助。被征地农民老年养老保障所需资金由政府、村集体和个人共同筹集。老年养老补助所需资金全部由政府出资。

被征地农民养老保障资金实行“收支两条线”管理,专款专用,各级政府要严格执行财务管理规定,加强资金监督和管理,确保资金安全增值,任何单位和个人不得挤占、截留或挪用。

十八、原已被征地农民就业培训和社会保障问题如何解决

由于征地情况比较复杂,可溯及时间长,各地政府的财政承受能力也不尽相同,针对这种情况,《指导意见》没有作硬性规定,只是提出根据需要与可能,统筹予以妥善解决,尽可能解决好这个问题,促进社会和谐稳定。各地可以根据本地实际情况,采取多种办法,妥善解决原已被征地农民养老保障问题。

十九、已审核征地项目涉及的被征地农民养老保障如何衔接落实

2007年4月28日,劳动保障部、国土资源部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》(劳社部发[2007]14号)下发后至各地《实施办法》出台前,报国务院和省政府批准征地的,目前已经劳动保障部门审核、地方政府作出承诺并预留保障费用的征地项目所涉及的被征地农民,应与当地政府制定的《实施办法》进行衔接,落实养老保障措施,做到应保尽保。

二十、对于2007年4月28日劳社部发〔2007〕14号文件下发后至2008年2月18日闽政办〔2008〕28号文件出台期间,经省劳动保障厅审查社会保障措施落实情况出具审查意见报国土资源部审批的14宗重点项目征用土地涉及的被征地农民,省级是否予以补助

对于此期间已落实社会保障措施的,省级予以一定的奖励。

二十一、市、县政府如何贯彻《指导意见》

《指导意见》作为一份指导性文件,只是做出了原则性规定,给市、县留有政策空间,市、县政府应根据《指导意见》确定的基本原则和工作要求,结合本地实际,尽快制定出台具有可操作性的实施办法。