我国农村土地使用权流转问题文献综述

2009-08-21贾晓凤

经济师 2009年7期

贾晓凤

摘要:自1978年党的十一届三中全会确定实行家庭联产承包责任制以来,农村经济发展在一定阶段、一定程度上取得了显著的成就。中国农村在上一轮改革的基础上正被卷入新一轮的改革大潮,新的改革是为了进一步解放被生产关系所束缚的农村中的生产力。土地制度是农村的基础制度,土地是农业最主要的生产资料,所以新一轮的农村改革切入点依然是土地,而土地使用权流转是这轮改革的突破口。土地流转能否规范有序地进行直接关系到我国农村今后的发展,并对整个国民经济的快速发展和全面实现小康社会有重要的意义。

关键词:土地使用权流转流转形式流转意义流转问题对策建议

中图分类号:F321.1 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-020-03

随着对“三农”问题、农业的现代化、城乡二元差距和农村剩余劳动力转移的深入研究,农村土地使用权流转也越来越引起理论界的高度重视。从上世纪90年代初开始,由于农业生产成本的提高、农村大量的剩余劳动力转移,农户之间开始了自发地进行土地流转,这种流转在全国由点到面逐步展开,到目前已经形成了一定的规模。很多学者都对这方面进行了研究,理论界涌现出大量关于土地流转的研究文献。

本文综述了近年来的国内学者在土地流转方面具有代表性的研究成果,众多学者从不同的视角与不同的层面运用不同的方法,对农村土地流转进行了全方位的研究。从中可以看出,目前的土地流转研究主要聚焦于流转的形式、流转中存在的问题以及政策建议、流转的意义等方面。这些立足于中国实际的研究,为农村土地流转规范有序地进行提供了理论依据,也为中国农村经济的未来如何发展提供了参考。

一、农村土地使用权流转的形式

由于我国各地区自然、经济和社会条件存在着较大的差异,所以实行土地使用权流转在全国也不应采用统一

的模式,应该因地制宜找到适合本地区流转的形式。在发达地区和欠发达地区的形式有其差异性。例如,在2006年对广东省所做的一项调查显示:流转的主要形式是租赁,其面积占流转面积的55.1%;其次是转包30.7%、转让2.5%、互换0.2%、入股0.5%、其他形式11%(傅晨、范永柏)。在中部地区,安徽省农调队2004年8月对全省8个县所做的抽样调查显示各种流转的形式所占的比例为:转包61.5%,出租8.94%,互换5.69%,入股0.24%,转让12.78%,其他形式流转占10.83%(肖方扬)。截至2007年底,对四川省21个市(州)做的调查统计资料显示:转包43.8%、转让11.6%、租赁34%、入股3.5%、互换1.6%、其他形式5.5%(周学礼、李桂君)。从各地的具体实践来看,转让、出租、互换、转让、股份合作是大部分地区都采用的形式,具有普遍性。

有些学者从不同的角度对土地使用权流转的形式作了不同的阐述。例如,白志礼、谭江蓉从土地流转对农民的影响角度,把土地流转分为:“双换式”完全流转模式、“赎买式”完全流转模式、“自主式”不完全流转模式、“中介主导型”不完全流转模式和“规模经营型”体内流转模式。黄丽萍在其硕士论文——中国农地使用权流转研究一文中指出,农村土地使用权流转的模式有分散流转和集中流转两种模式。这些对土地流转形式的论述虽然叫法不同,但实际上都包含着转包、转让、互换、入股、租赁等具体流转形式。土地的流转毕竟是新事物,它需要在实践中不断地摸索和探寻。所以在这方面的学术观点会不断地涌现,会有进一步的发展和完备。

二、农村土地使用权流转的意义

农村土地使用权流转是中国农业发展的必然趋势和要求,它是时代的产物,顺应了历史发展的潮流。所以,它的产生和发展对我国社会主义建设和全面实现小康社会具有重要的意义。

1.完善土地使用权流转机制有利于发展农业适度规模经营(康喜平、胡金荣、柯淑娥)。康喜平等人认为农地规模经营是适应市场交换和社会分工的发展要求,对农业经营组织制度的转型和改造,是实现农业工业化、现代化的客观要求和必然趋势。通过土地使用权流转,稳步推进农地规模化经营,可以有效解决目前农地小规模、分散化经营所带来的资源浪费和生产效率低下的问题,是农地制度进一步改革的必由之路。

2.建立规范的农地使用权流转机制是发展我国农业产业化的关键。林柯、火召前专门对农村土地使用权流转及农业产业化发展进行了研究,认为经营规模的扩大是实现农业产业化的第一步,也是中外农业走产业化道路的共同特征。作为农业产业化体系的重要组成部分,农产品规模生产和规模经营环节是产业化体系形成的基础,而农地是生产赖以进行的主要场所和基本生产资料。因此,从某种意义上来说,农业的规模经营首先是农地的规模经营,而要扩大农地规模,必须推动耕地的适度集中。

3.土地使用权的有效流转是人口城镇化与城乡二元社会结构变革的核心和关键,也是建设社会主义新农村的必然要求。统筹城乡发展、变革二元结构是我国经济社会发展的重大战略,农地使用权的有效流转是实现这一变革的关键和切入点。由于我国长期以来实行以农业补贴工业的政策所形成的工、农业剪刀差,另外,农村的劳动生产率又低于工业,导致了农村居民的收入远远落后于城市居民。于是大量的农村劳动力开始向城市转移,形成了具有中国特色的农民工阶层。农民工具有双重的身份,在城市他们是产业工人,在农村他们又是土地的承包者。作为城市的产业工人,他们没有相应的城市户口、住房和享受同样的福利待遇、社会保障。城市的经济发展形势好时,他们进城务工,当城市的经济不景气时他们返回农村经营农业。基于以上原因,大部分农民工不愿意放弃土地的使用权。这样中国的农村依然徘徊在城镇化的入口处。所以,应该使进城务工农民实现就业、安居并赋予健全的社会保障;同时使其实现土地使用权的流转,放弃土地,使有技术有能力并且愿意耕种土地的农民获得更多的土地资源,扩大土地经营规模,提高农业劳动生产率,促进农村经济发展,实现进城务工农民和留在农村农民达到双赢,从而建立起我国稳定和谐的社会结构,促进城镇化的发展和现代化的实现(白志礼、谭江蓉)。这也是社会主义新农村建设的必然要求。

4.土地使用权流转有利于有效增加农民收入。土地流转后,农民除了获得租金或股金收入外,还可以外出务工或在业主经营的土地上就地务工,收入水平明显提高。农民的收入构成也由过去的以种田收入为主向务工收入和租金、股金、收入为主转变,增长方式发生质变(周学礼、李桂君)。

5.土地使用权流转有利于提高农产品品质,节约生产成本。陈继钊、窦晨彬在论述农村土地流转的必要性时指出,土地流转使土地向种田能手或开发业主转移,形成规模经营,有利于促进农业机械化水平的提高,加大农业的科技含量,就能有效提高农产品品质,增强农产品的竞争力,迎接国际竞争的挑战。并且由于农业生产的规模经营,便于生产者在规划决策、组织生产、农业生产力资源配置、先进农业科技的应用等整个生产过程进行统筹安排、合理配置、大面积推广新技术,这就节约了成本,提高了效率和效益。

三、农村土地使用权流转过程中存在的问题

1956年新中国完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义三大改造,确立了土地归国家所有。自此,农村土地经历了从集体经营到家庭承包经营的历程。农村土地使用权的流转、土地规模经营的实现是中国农民继家庭联产承包责任制后的又一大创造。在新形势下的土地流转因没有经验可以借鉴,所以在实践过程中难免会出现各种问题。

1.土地流转的机制不健全。我国的土地使用权流转处于初始阶段,所以相应的配套机制不健全。例如,没有健全的价格机制和形成完善的土地流转市场,导致土地流转没有完全展开,交易量小,流转价格低。此外,没有健全的社会保障制度,就不可能从根本上增强农民离土的安全感和适应市场风险的能力,从而阻碍了土地流转。这是因为,进城打工的农民由于很难取得城市户口而被排除在城市的社会保障之外,这使得农民把土地看得十分重要,仍然把承包土地看成“活命田”和“保险田”,宁可粗放经营、撂荒弃耕,也不愿将土地转让出去(罗夫永、何伦志)。

2.土地流转的程序、手续不规范。目前,规范的土地流转机制还没有建立,在完备流转手续、规范流转程序方面存在不少问题。一些农户采用“口头协议”,私下进行自发性的流转,不遵循一定的程序和履行必要的手续,未通过流转合同规范双方的权利和义务,纠纷隐患很多。土地流转涉及土地所有者和土地经营者多方利益,流转必须规范操作,全面建立农村土地流转登记制度,使流转管理正常化、规范化(王彬)。

3.现行的相关法律法规不完善。在土地流转过程中,涉及土地流转的法律法规存在诸多缺陷和问题,主要表现以下几点:

(1)土地三权不清,土地使用权的主体利益无法得到保护。土地的所有权、承包权、使用权权责不清,是土地流转中的核心问题。随着出让土地经营权所得的收益不断提高,由此所引起的集体与农户相互争夺土地经营权的情况也越来越突出。

(2)土地流转合同不科学。目前,农村土地使用权流转合同不科学、不完善的现象相当突出,合同内容没有统一和规范。有的地方土地流转合同中的责、权、利关系都没有明确的规定,也无违约责任和保障条款;有的合同甚至与现行的法律、法规、政策相违背(曾新明、侯泽福)。

(3)土地收益分配不合理。农村集体土地流转中的土地收益分配是规范农村集体土地流转管理的关键问题。对流转的收益分配总是存在着不少问题。例如集体土地所有权主体与县、乡、村级农民的土地收益分配关系不清,分配中缺少理论依据和实践经验,更缺乏统一的规范。所以,必须对有益的分配方式和比例作进一步的试验和探索(陈杰荣)。

四、建立和完善农村土地使用权流转制度的对策和建议

1.建立土地流转的合理价格机制。农村的土地是农业生产的基本要素,因而土地也应该和其他的生产要素一样由市场定价,按照市场供求关系合理确定土地流转价格标准。应该避免以行政的方式定价,只有这样,才会避免集体土地流转收益被少数部门和少数人侵犯的现象,才会保障农民的切身利益(孙瑞玲)。

2.加强市场中介组织的建设。目前,农村土地使用权流转不畅,不能满足供求双方的要求,以及流转合同方面存在的一些问题,这与缺乏相关中介服务组织也有很大的关系(肖方扬)。例如,福建省的龙岩市新罗区某公司为了在红坊建立连片高优农业示范基地,专门成立了一个工作小组提前半年同陇西邦、紫安、东埔村村委进行联系,请他们共同做好农户的工作,花了很多的人力和物力,最后才把地租下来(李平金)。以此来看,农村土地流转中产生了一种信息不对称的现象,土地的转让方找不到土地的受让方,土地的受让方找不到土地的转让方。因此,应该通过土地流转中介服务组织,建立起土地流转双方联系的纽带。土地流转中介服务组织要通过搞好土地流转供求与价格信息发布、建立土地流转储备库、开展土地评估、法律政策咨询、提供流转合同示范文本、进行项目推介、规范土地流转程序、指导办理流转手续、协调各方关系、做好流转后的跟踪服务等,促进土地的有序流转(傅晨、范永柏)。

另外,国家必须对土地流转市场进行监管,规范市场行为,保证土地资源的可持续利用,保护土地转让各方的利益(罗夫永、何伦志)。再次,要加强宏观管理,健全土地使用权流转市场运作的立法、执行和仲裁机构(黄丽萍)。

3.建立农村土地的产权制度,确立农民对农村承包地的产权主体地位。农地使用权流转的实质就是其产权的让渡,而产权可以分解为所有、占有、使用、处分及收益等项权利。从家庭联产承包责任制的实施情况看,农户已经获得了占有权、经营权和收入权,但处分权国家还没有赋予农民。农民对承包权的转让、出租、入股、抵押,基本属于自发性的,今后必须让农民享有“四权”统一的承包权(赵国旋)。从而赋予农民完整的土地产权,稳定农民凭借对土地经营权的收益(陈永志、黄丽萍)。真正建立“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度,确定农户土地承包经营权为财产权(罗夫永、何伦志)。

4.建立完善的社会保障制度。我国是一个人口大国,并且大部分人口是农民。随着农业领域生产力的发展农村出现了大量的剩余劳动力,而工业和服务产业吸纳劳动力的能力相对于农村剩余劳动力的数量是有限的;另一方面,由于城乡二元户籍制度的分化所导致的农民在就业、教育、医疗、住房、子女入学等方面与城镇居民非同等待遇。因而,农地就负担起农民的各项社会保障功能。这也是农民不愿轻易放弃土地的主要原因。要真正为农民解除放弃承包地的后顾之忧、促进农业劳动力的彻底转移,实现资源的高效配置,就应逐步将农村的社会保障由依靠承包土地转变为依靠社会保障制度,弱化农地保障功能(孙瑞玲),还土地以正常的生产要素的性质,尽可能发挥土地的经济功能。

5.积极引导农民认识到土地流转的意义,不断探索土地流转的新模式。在舆论引导上,要让农民充分认识到实现土地有序流转是经济发展的现实需要,是实现农业产业化、提高土地经营效益、增加农民收入的有效途径,与土地承包经营权长期稳定并不矛盾。同时要培育一批转包经营的典型,并通过典型引路,让农民看到土地流转的积极作用和前景(张晓南、张法水)。在实践过程中,要鼓励农民积极探索有效可行的流转模式,李金平认为在农民不具备独立于农村土地之外的社会保障和更多的社会就业渠道情况下,应鼓励农村土地入股,既让农民与承租方合作,以农村土地作为股份入股,成为承租方的股东,又参与承租方的生产经营和股份分红,实现利益共享、风险共担,使农民的利益真正与承租方的利益挂钩。这样有利于化解承租方与农民的矛盾,实现“双赢”;有利于双方致力于发展生产,共同创造利润;有利于农村土地规模经营在更加稳定、规范的轨道上发展。

五、简要述评

30年前,中国改革大业就是从农村发轫的。以家庭承包为基础的统分结合双层经营体制极大地调动了农民的生产积极性,极大地解放和发展了农村生产力。这30年的改革使中国农村成功地实现了农民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越,迈出了全面建设小康社会的历史性步伐。当前形势下,农村的改革进入一个新的阶段,农民开始了自发地进行土地流转。与此同时,学术界也开始了理论的探索。关于土地流转的文献也很多。如上所述,这些文献从多角度、多方面、多学科领域对这一热点问题进行了探讨。这些文献有的是从法律、体制、政策、社会组织和社会团体等方面,也有的是从农民、政府、集体等土地流转主体方面,还有的是从社会保障、经济利益、价格机制、分配体制、效率公平等角度进行分析并提出建议和对策。但无论是从哪个角度提出的,所有的理论之间都是相互渗透、相互联系、相互补充的。体制和政策是政府的行为,市场要为其调配资源,组织和团体要为其服务,各主体要相互配合,利益分配要体现公平,农业生产要高效,法律要为其保驾护航。

但总体来说,土地流转中有关其性质、利益分配、土地的价格标准、土地流转后的用途和流转的方向以及具体可操作性对策的研究文献较少。所以这几方面的研究对认识和解决当前土地流转问题显得尤为重要。

参考文献:

1.林柯,火召前.农村土地使用权流转及农业产业化发展研究[J].乡镇经济,2008(1)

2.王彬.我国土地流转制度存在的问题及对策[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版),2008(1)

3.白志礼,谭江蓉.农地使用权流转与二元结构变革[J].经济问题探索,2008(9)

4.孙瑞玲.农村土地流转机制的创新研究——在农村土地流转现状调查基础上的思考[J].农业经济,2008(2)

5.陈杰荣.我国农村土地流转问题研究[J].法制与社会,2008年9月(下)

6.康喜平,胡金荣,柯淑娥.完善土地使用权流转机制,发展农业适度规模经营[J].理论导刊,2005(1)

7.张晓楠,张法水.农村土地承包经营权流转的现状、问题及对策[J].山东人大工作,2007(12)

8.周学礼,李桂君.对我省农村土地流转情况的调查[J].调查研究(1994—2008),http://www.cnki.net

9.李淑英,冯晓红,宋海娟.农村集体土地使用权流转问题的研究[J].科协论坛,2007(7)

10.罗夫永,何伦志.论我国农村集体土地使用权流转[J].宁夏大学学报(人文社会科学版),2006(3)