查办渎职犯罪新罪名案件存在问题与对策

邹　涛

1997年刑法修订之后,渎职犯罪的罪名较之以前有所增多,但是在实际办案过程中,有关渎职犯罪的许多新罪名在一些地方从未或者极少适用,处于事实上的休眠状态。据最高人民检察院渎职侵权检察厅负责人介绍,“商检徇私舞弊罪”、“违法提供出口退税凭证罪”、“放纵走私罪”等20多个新罪名,每年每个罪名在全国也就两三个涉案人员。

一、当前查办渎职犯罪新罪名案件数量少的主要原因

(一)渎职侵权犯罪新罪名案件发现更难

由于当前我国普遍存在的政务不够公开、透明,公共决策机制不够科学民主化,公众知情权难以保障等原因,除非在发生重特大责任事故或造成国家人民生命财产重大损失的情况下,才会“由事到人”,反查出其中可能涉嫌的渎职侵权犯罪案件。渎职侵权犯罪所涉及的新罪名较多,涉及诸如金融、环保、商检、土地、质检、林业、教育、文物、卫生、工商、税务、海关等领域较广,涉及专业知识较强,从而加大了发现和查办此类犯罪的难度。形成渎职侵权犯罪案件线索发现渠道不畅,案源相对缺乏,可查性较低等不利局面。

(二)渎职侵犯犯罪新罪名案件的查处阻力更大

渎职侵权犯罪作为一种“不进腰包的腐败”,难以引起公众的愤恨,同时渎职犯罪新罪名案件所涉及的部门大都是地方政府的要害部门,主要发生在国家机关工作人员行使行政管理权、行政执法权和司法权过程中,此类犯罪多为非贪利型犯罪,多发生在履行职责过程中,其社会危害性不为社会公众所知晓,且因为“为公”获罪反而会博取某些不明真相的领导和群众的同情,一些地方党政领导对检察机关查办渎职侵权犯罪不予理解和配合,影响案件的查处。

(三)渎职侵权犯罪的过度轻刑化,挫伤人民群众的举报热情

最高人民检察院对外公布的《检察机关立案查处事故背后渎职犯罪情况报告》中披露,2006年检察机关立案侦查的629名犯罪嫌疑人中,已对370人做出了刑事处理,其中,检察机关决定不起诉8人。法院已做出刑事判决的249人,其中判处免予刑事处罚131人,占判决总数的52.6%;宣告缓刑107人,占判决总数的43%;判无罪2人,占判决总数的0.8%;判处实刑9人,占判决总数的3.6%。数据分析显示,在已经做出的刑事判决中,判处免予刑事处罚和宣告缓刑的比例高达95.6%。[1]这种渎职犯罪轻型化的处理方式难以惩前毖后,进而导致人民群众对司法机关失去信赖,对能否公正执法产生怀疑。

(四)基层办案力量薄弱,侦查人员的素质和水平尚待提高

基层检察院侦查力量薄弱、装备落后,许多手段设备跟不上去,给侦查工作带来许多困难,影响了案件从快从细查处。现阶段检察机关的侦查人员素质参差不齐,侦查人员缺乏侦查意识,缺少侦查手段,对渎职侵权犯罪新罪名案件涉及的法律条文熟悉不够,理解不深,法律知识更新意识较差,这些都局限了渎职侵权犯罪新罪名案件侦查工作的开展。

此外,检察机关现行的条块分割的侦查工作运行机制已不能适用工作的需要,各地检察机关缺乏有效的经验交流机制,资源和经验不能共享,使得办案机关侦查工作经验不足,给查处和认定此类案件造成诸多困难。

二、对策研究

(一)加大对渎职侵权犯罪社会危害性和反渎职侵权工作的宣传力度,营造查办渎职犯罪案件的良好氛围

各级检察机关要结合学习贯彻实施《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》,通过召开新闻发布会、联席会议和座谈会、举办法制课、上街设点宣传、发放宣传资料、组织渎职侵权法律知识竞赛等多种形式,广泛向群众讲解渎职侵权法律知识,剖析渎职侵权犯罪典型案例,做到以案释法,努力增强社会各界的法律意识,提高社会公众对国家机关工作人员渎职侵权犯罪严重性和危害性的认识,并进一步增强反渎职侵权检察工作透明度,动员社会各界监督、支持、参与惩治和预防渎职侵权犯罪,积极推进查办渎职侵权犯罪案件工作深入开展。

(二)不断深化反渎职侵权检察工作机制,积极查办渎职犯罪新型案件

目前渎职侵权犯罪案件线索呈现出“两窄一多”现象,即主体范围窄、案源渠道窄、罪种罪名多。深入查办渎职侵权犯罪新型案件,一是要认真落实国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,以及最高检和各有关部门联合制发的《关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》,通过实施联席会议制度、案件线索移送制度以及查办案件中的协作配合制度,进一步加强检察机关与行政机关在反渎职工作中的联系和配合,使之更加经常化和制度化。二是建立检察机关内部案件线索移送机制。通过加强检察机关反贪、侦监、公诉、控申、民行等部门与渎职检察部门的协作配合,畅通案件线索内部移送渠道,建立健全信息沟通、反馈机制,不断拓宽案件线索来源,提高成案率。三是加强与人大代表、政协委员、民主党派人士的联系。要发挥他们的特殊地位作用,通过他们的视察、考察、评议、检查等活动,从中获取职务犯罪信息。四是进一步密切与新闻媒体的联系,注意从报刊、电视、电台、网络曝光、采访的人民群众关注的焦点、热点问题中发现涉嫌渎职侵权犯罪新型案件的线索。

(三)依法履行审判监督职能,纠正渎职犯罪过度轻刑化的趋势,确保查办一案、警示一片

检察机关对裁判畸轻的渎职侵权犯罪案件,要依法坚决地进行刑事抗诉。同时,检察机关应推行开展量刑建议工作,在出庭公诉中对渎职侵权被告人是否适用缓刑、免刑或从轻、减轻处罚进行分析和论证,并提出明确意见。审判机关也应加强判决书的说理性,通过判决书析理论证适用缓刑、免刑或从轻、减轻处罚的合理性与合法性,有效减少乃至杜绝因暗箱操作所导致的刑罚适用不当的问题。此外,检察机关应加大对司法腐败案件的查处力度,依法查处审判人员徇私情、私利而徇私枉法的犯罪案件,以维护和保障司法公正,促进社会公平正义的有效实现。

(四)建立上下一体、指挥有力、协调高效的指挥体系,确保查办渎职新型犯罪案件顺利开展

检察机关应当建立上下一体、指挥有力、信息畅通、协调高效的查办重大复杂案件的工作运行机制。要建立以省级检察院为指导、分市级检察院为主体、县级检察院为基础的查办渎职犯罪案件工作运行机制,同时可以从基层院优秀干警中选拔人才,入选市级反渎职侵权工作人才库,市院统一调配指挥这些人选到基层院去办理渎职侵权案件,这样既可帮助基层院排除阻力与干扰,又同时解决了基层院办理渎职侵权案时人员不足的问题,并确保了案件质量。应建立渎职、侵权犯罪线索信息库,对于人民群众举报的公务员渎职、侵权犯罪线索和查案中发现的公务员渎职、侵权犯罪线索中比较模糊不宜初查或查处时机不成熟的,暂时储存起来,继续收集有关信息,待线索清楚或时机成熟后再及时查处。根据线索情况区分轻重缓急,有计划、有选择地开展侦查工作。在侦查指挥协作机制上,进一步加快侦查指挥中心建设步伐,建立纵向指挥有力、横向协作紧密的侦查指挥协作机制,提高检察机关的整体作战水平和作战能力。

(五)强化基层反渎职侵权干警培训力度,加强渎职侵权犯罪新领域新罪名的犯罪研究,提高发现和查证渎职犯罪的能力和水平

对基层院反渎职侵权干警进行轮训。另外,要保障渎职侵权检察信息共享,省、市院对基层院查办的典型案件要及时通报到各基层院反渎职部门,使基层院反渎职干警能及时掌握有关渎职犯罪的新动向、新规律,有效吸取其他基层院办案的经验及侦查方法,不断提高反渎职侵权干警的业务水平及办案能力,促进反渎职侵权工作快速发展。着重加强对重点领域易发案部门渎职犯罪规律的研究,深入开展系统查案工作,由表及里,由点到面,由个案到类案、窝案、串案,深挖细查,举一反三,触类旁通,从案源中发现新案源,提高线索的潜在价值和利用率,不断拓展办案新空间。

注释:

[1]《重大责任事故渎职犯罪免刑和缓刑比例达95.6%》,载《检察日报》2007年5月23日。