统筹城乡教育的问题与实践探索

欧　岚

摘要：重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区是我国统筹城乡发展的具体化。重庆统筹城乡教育发展需要立足重庆现实特点，发展重庆未来个性；需要突出基础教育重点，抓好职业教育生长点，建好高等教育支撑点；需要坚持制度创新，统筹城乡教育经费投入，整合社会教育资源，多渠道保障优质教育供给；需要振奋精神，不断提升各级领导干部统筹城乡教育的执行力。

关键词：重庆；统筹城乡教育综合改革；试验区

中图分类号：C912.8；F061.3

文献标识码：A

文章编号：1007—5194(2009)03—0148—03

《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发[2009]3号)将重庆列为统筹城乡教育综合配套改革试验区，标志着重庆高统筹城乡教育综合配套改革正式进入试验阶段。

统筹城乡教育是统筹城乡综合配套改革的重要内容，涉及诸多社会要素的系统改革。统筹城乡教育内涵主要包括以下几个方面内容和特征：①主体多元性：既有各级党委、政府等权威主体，也包括教育捐助机构、教育协会、民办学校及其他培训机构等民间主体；既有组织也有个体，如教师和学生。②客体多样性：既包括优化配置教育资源，还包括聚纳和培育教育资源。③内容整体性：既要从教育内部要素进行改革，更要从社会大系统来统筹兼顾，整体安排。④手段现代性：不再是简单的控制型管理模式，而是民主型的治理模式。⑤目的多维性：既要协调均衡城乡教育，促进教育公平，又要不断提升城乡教育效率。

重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区是我国统筹城乡发展的具体化，是我国内陆欠发达地区进一步深化改革扩大开放的具体化。基于重庆建设国家统筹城乡教育综合改革试验区及重庆教育的发展实际，重庆教育要率先在城乡统筹实践中探索出新路子，为重庆实现“加快”和“率先”目标提供人才和智力保障，也要为我国统筹城乡教育发展总结出先行先试的经验。

一、立足重庆特点，追求城乡教育统筹的重庆个性

一是要分析和尊重重庆试验区的现有特点。重庆试验区现有“特点”主要呈现为以下几个方面：①大城市带动大农村、大山区、大库区，属典型的城乡二元经济社会结构。3000多万人口的直辖市，全国仅有，世界第一；管辖区域的90％是山地和丘陵，人口的60％是农民，辖区有世界最大的三峡水利工程，库区移民100多万，三峡库区及长江上游流域的库岸治理、水体安全和环境保护压力巨大。②新兴直辖市带动传统老工业基地。既有新兴直辖市强大的政策优势、旺盛的生命力和蓬勃的发展后劲，也有全国连片贫困地区、传统老工业基地留下的一些历史负担和责任。③地处西部内陆经济欠发达地区，经济、文化、社会事业等发展相对滞后，且为国务院批准的全国首批国家城乡统筹综合配套改革实验区。

二是要研究和规划重庆试验区建设的将来特点。对重庆试验区未来特点可做如下设想：①发展重庆个性。要从自然、历史、人文、区位、地理、地势等不同角度设计和规划重庆发展个性，如山水重庆的城市个性、大城市大农村共生的城乡个性、自然纯朴的山区为主的乡村个性、古朴悠远兼近代陪都的历史个性、内陆欠发达但西部经济社会示范性高地的区域个性、丰富的深厚的人文个性、复杂多样极端重要的生态个性等新特点。②实验性与示范性。重庆不但要在试验期间探索出有效解决统筹重庆城乡教育的制度设计、政策策略、具体措施和方法，还要承担先行先试、总结经验、示范全国的责任。③避免历史性的恶性循环。从我国制度变迁的历史经验来看，存在明显的“大一统”文化价值取向传统与区域性显著“差异化”自然社会环境间的内生矛盾，构建了独特的社会生态的动态平衡模型。当某种经验性制度在特定区域的某一时期获得成功，往往从制度层面予以强制性或半强制性推广，并在推广过程中滋生出新的适应性问题，并逐步演化和放大成新的社会矛盾和冲突。重庆建设国家统筹城乡教育试验区应尽力避免发生“试点经验一一集中推广——问题滋生——问题积累——问题放大——解决试点”的恶性循环。

二、突出基础教育重点，抓好职业教育生长点，建好高等教育支撑点

一要突出基础教育重点，继续加强基础教育。经过改革开放30年和重庆直辖10年的建设与发展，重庆市基础教育取得了显著成绩，2007年全市所有区县实现“两基”目标，人口覆盖率达到100％，并明确了2012年实现普及高中教育的发展目标。但就全国范围而言，基础教育的城乡差异尤其显著，距离教育均衡发展和追求教育公平目标相去盛远，直接导致教育的起点缺失公平，“上学难”与“看病难、买房难”被视为新的“三座大山”，成为当前社会普遍关注和力求解决的社会矛盾与问题。所以继续加强基础教育，让受教育者公平享有优质教育资源和机会便成为统筹城乡教育的重点和难点，也使统筹城乡教育变得更加必要和紧迫。从某种意义上讲，正是基于基础教育的过度的城乡差异，才有统筹城乡教育问题的发端。

二要抓住统筹城乡教育的生长点，加快发展职业教育。我国教育体系一直缺乏重视职业教育的传统，也遗传了诸如“学而优则仕”、“唯有读书高”之类的不利于职业教育发展的消极意识，更没有科学完善的职业教育体系。改革开放以来，特别是市场经济制度建立以来，关于人力资源理论、教育经济理论、教育对经济发展贡献率研究等成果逐步进入我国教育管理者、教育专家的研究视野。尽管随着高校扩招、金融危机爆发等因素影响，社会就业压力日益严峻，职业教育的社会价值日益突显，近年来也迅速发展和改善。但从近年来迅速规模化发展的职业教育实践来看，职业教育的普教化特征、重规模轻质量、重形式轻实质、重理论轻实践等问题依然绝对明显，原因在于目前发展起来的职业教育从办学基础、理念、模式、师资、课程、方法、管理等方面都根基于普通教育。总结和借鉴西方发达国家职业教育的发展成就和经验，职业教育被称为德国经济发展的“秘密武器”；美国南部由一个贫困、落后的边缘区域崛起，成为美国“阳光地带”的核心区域，改变了美国自内战以来北富南穷的格局，职业教育起到了不可替代的作用。结合重庆建设社会主义新农村建设、统筹城乡教育发展、保护长江中上游地区及三峡库区水体及生态安全等方面的特殊使命和需要，精心设计和开发，加快职业教育发展已成为统筹城乡教育的“关键点”和“生长点”。

三要建好统筹城乡教育的支撑点，充分发挥高等教育的人才和智力优势。高等教育既是统筹城乡教育的“统筹”对象，也是统筹城乡教育的支撑力量，为统筹城乡教育提供人才和智力支持。充分发挥高等教育的人才和智力优势，必须着力建设好统筹城乡教育综合改革试验区的高层次人才团队。一是通过定点、定向、定制培养模式为发展基础教育、职业教育、农村教育培养具有专业能力和专业精神

的专业人才和管理者。二是通过项目化、组团化、结构化等方式开展对接帮扶活动，为统筹城乡教育提供人才与技术支持。三是通过合作、交流、轮换等方式促进人才流动、互动支持。四是将各项帮扶措施和行动加以制度化、规范化并予以督察、考核和评估。

三、探索统筹城乡教育实践必须坚持制度创新

城乡教育发展的不平衡本质上是制度性缺陷问题。城乡教育发展的不平衡源于城乡发展的不平衡，城乡发展的不平衡源于城乡二元经济社会结构。从历史经验看，西方发达国家也经历了同样的发展历程，并通过工业化和城市化发展，历经几十年甚至上百年时间才最终实现城乡一体化发展。要在我国西部欠发达地区探索城乡教育统筹实践，必须坚持制度创新。一要坚持做好“四个统筹”，即统筹教育发展规划、教育经费、人事安排、资产配置，通过政策调整实现城乡教育均衡发展，促进教育公平；二要建立合理的资源配置机制，通过制度保障继续落实好城乡支教、轮岗交流等制度，促进优秀教师、优秀教改成果等优质教育资源合理共享；三要加强教育内部结构改革，探索和改进各级各类学生培养模式，建立既符合学生成长规律又适应时代发展需要的培养目标、内容、手段和方法；四要改革招生考试制度，探索建立科学的学生评价体系，切实推进素质教育；五要创新人才培育机制，引得进、留得住，让青年教师能够充分地尽快地施展才华体现价值，形成培养名校长、名教师、名专家、名学校的人才培养机制；六要建立完善的资助体系，使偏远山区、贫困家庭子女、流动人口子女、特殊家庭子女、残疾人等群体能够平等地享受现代教育；七要坚持深入调查研究制度，结合重庆城乡教育的发展实际，探索出适应“一圈两翼”发展战略的重庆城乡教育统筹的新制度新体制新模式新方法；八要建立和完善科学合理的监督评估机制，确保各种统筹政策和措施落实到基层；九要坚持学习制度，建设学习型组织，借鉴一些西方发达国家的成功经验。如：法国政府针对家境贫苦儿童制定有国家助学金制度、开学补贴制度、上学交通补贴制度、教科书免费提供制度、午餐补贴制度等特别资助政策；美国政府为保证处于困境中的儿童享有公平教育权利推出了黑人儿童补偿计划、更高视野计划、头脑启迪计划、免费午餐计划、残疾儿童补偿计划等制度。

四、统筹城乡教育经费投入，整合社会教育资源，多渠道保障优质教育供给

一要坚持以加大政府财政投入为主，多渠道筹措教育资金。牢固树立教育优先发展的理念，保证政府在统筹城乡教育经费投入中的主导作用，确保“三个增长”和4％等相关政策落到实处。既要积极争取中央加大对重庆教育发展的财政支持力度，增强重庆统筹城乡教育发展的能力，也要解放思想，拓宽教育投资渠道，实行多元办学体制，扶持社会力量办学，增加教育供给渠道。二要按照“工业反哺农业，城市支持农村”原则，在统筹城乡教育经费投入基础上适当向农村教育倾斜。三要进一步优化教育结构，减少教育浪费。促进高等教育与基础教育、普通教育与职业教育、社会教育资源与学校教育资源协调发展，减少教育浪费，减少重复投资，充分发挥有限教育经费的效用。四要充分挖掘和发挥社会教育资源的作用。充分挖掘社会资源的教育价值，变社会资源为教育资源。如：职业教育学校可以通过加强校企合作方式向企业延伸学生实践教学的场所、师资、设备等教育资源。同时合理开发和利用公共图书馆、科技馆、博物馆、体育场、德育实践基地等社会公共教育资源的教育功能。五要建立教育资源共享机制。既要创新机制促使现有教育资源充分流动和合理利用，也要统筹规划优先投入社会公共教育资源，更好更充分发挥教育资源使用效率。

五、振奋精神抢抓机遇，不断提升各级领导干部统筹城乡教育发展的执行力

重庆独特的自然地理及历史人文环境注定了重庆人“不差精神”——“红岩精神”和“三峡移民精神”等都是宝贵的精神财富，勤劳朴实、吃苦耐劳、艰苦创业等都是重庆人的传统美德。但统筹城乡发展和统筹城乡教育发展是我国进一步深化改革、促进全面协调可持续发展的重大战略决策，是关系建设小康社会和和谐社会全局的又一全新的重大课题，重庆没有可供照抄照搬的现成经验，也没有东部发达地区的技术、人才和资金优势，且再不能走以能源、环境和廉价劳动力为代价的发展老路。重庆必须继承和发扬“红岩精神”和“三峡移民精神”，坚持解放思想，开拓创新，才能有信心和决心承担起先行先试的历史责任，确保各项综合改革试验的顺利进行和圆满成功。

总结我国改革开放30年和重庆直辖10年来教育发展的经验教训，执行力问题无疑成为影响和制约教育发展的关键要素之一。城乡及区域教育发展的不平衡导致的教育不公，教育结构不合理导致的职业教育长期处于弱势地位未能根本改变，教育内部结构改革难以突破致使素质教育仍然成为少数人的精英教育，教育的政治依附性过重导致教育的社会负担过重，注重教育规模发展而对建立教育质量保障机制缺乏有效措施，一些好的教育理念如“以人为本”、“办人民满意的教育”等未能通过有效的制度和措施兑现在教育教学的实践中，诸如此类的问题归根结底都是各级领导干部的执行力问题。温家宝总理今年“两会”前夕与网民在线交流时说：“对于一些已经出台的政策制度，网民还有那么多的疑问，就是说明政府做得还不够，政策实施不彻底”。这深刻地揭示出当前带有一定普遍性的政府执行力问题，值得重庆市各级领导干部们警醒和深思。古人云：“世不患无法，而患无必行之法也。”在成为“国家统筹城乡教育综合改革试验区”的短短一个月时间，重庆市教委将合作协议内容分解为9个综合项目43个分项目，由区县、学校承担各小项的改革探索，同时组织专门机构开展宏观课题研究。重庆市政府也及时制定了《重庆市统筹城乡教育综合改革试验实施方案》。2009年1月，国务院下发了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发[2009]3号)，进一步将重庆发展方略提升到国家战略层面。重庆的发展有了好的政策，好的制度，但关键还在于必须不断提升各级领导干部统筹城乡教育发展的执行力，才能确保统筹城乡教育综合改革试验目标的最终实现，才能最终实现重庆市的跨越式战略大发展。

责任编辑：王骏