统筹城乡的大部门体制创新

陈建先

摘要：随着中国大部门体制自上而下的全面正式实施，部分地方政府积极探索，在大部制建设中出现了一些创新的运行方式，重庆市“四规叠合”就是实施和运行得较好的一种模式。重庆市大部制改革在创设统领机构、整合基层部门和虚拟大部制方面，还有进一步创新的空间。

关键词：重庆；统筹城乡；大部门体制；四规叠合；虚拟大部制

中图分类号：D630.1

文献标识码：A

文章编号：1007—5194(2009)03—0064—04

胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”大部门体制在我国的首次提出，意味着政府行政体制改革目标已经明确，即整合政府行政资源，构建富有综合性、协调性的政府行政体制模式——大部门体制。大部制的主要特征：“大”，即组织规模大、职能范围广；“少”，即世界上主要国家大多在12～19个部门；“合”，即实施大部门体制的目的之一是整合行政资源；“协”，即大部制改革不是简单的、机械的把职能相近或相关的部门组合在一起，而是有机的整合机构，优化组织结构，协同行政。

一、重庆“四规叠合”创新实施

中国大部门体制的全面实施，是自上而下推行的。而在政府运行中，一些地方政府积极地探索、创新，使大部门体制在地方推行中，出现了一些新的运行方式。重庆市“四规叠合”是实施和运行得较好的一种模式。

(一)“四规叠合”推行背景

2008年6月，国土资源部和城乡建设部在浙江召开了一次“两规协调”推广会。目前，广西、浙江、山东、广东等已经开始“两规协调”(土地利用规划和城市建设规划)的实验。重庆市在获批全国统筹城乡综合配套改革实验区后，2008年初，也开始“四规叠合”的探索(在市内的四区两县)。

所谓“四规叠合”是指将产业发展规划、城乡总体规划、土地资源利用总体规划和生态环境保护规划进行叠合，整合成经济和社会发展总体规划，其实质是大部制的具体实现形式之一。重庆市能够在全国率先推行“四规叠合”试点，有其深刻的经济社会发展的背景：

1．“四规叠合”探索创新，是重庆面对其特殊的大农村与大城市并存，严重的城乡二元困境这个现实市情，需要打破规划部门的分割局面的诉求；是在“314”总体部署背景下，按照重庆市经济发展“六个翻番”的要求，积极谋划新形势的发展新思路和新目标的需要。2007年6月7日，国务院正式批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革实验区，不久，《重庆市城乡总体规划》获得国务院批准。之后，在现有城乡总体规划和详细规划的基础上，按照“一级政府、一级规划、一级事权”原则，重庆市已经建立起市域、区县和镇域的三个层次分明的城乡规划体系。而区县规划是地方城市规划的重点，由区县规划叠合，带动市级优化，推动乡镇规划，使地方城市规划一体化协调发展。由此，重庆市开始推行“四规叠合”。

2．2007年6月重庆获批全国统筹城乡综合配套改革实验区以来，重庆主城九区已经实现了城乡规划的统一管理，11区县设立了独立的规划管理部门，但需要改变区县乡镇农村的规划及其管理依然薄弱的状况。重庆市规划研究中心当时的调研表明：所调查的12区县所辖的87个乡镇中，有4个区县政府，10个市级部门编制完成各类规划达195项，涉及面积1280平方公里。其中，未经审批的手续和审批手续不全的违法建设大概141个。仅都市区南山风景区的规划，重庆市规划局、园林局和林业局都有其规划编制成果，各自确定的规划用地和建设规模不统一，单纯地进行整合后，建设总规模过大，与总体规划相冲突。规划不协调的直接后果是：产业发展规划混乱，城市总体规划不健全，环境保护得不到改善，城市建设土地资源浪费，不能实现集约节约用地，几规“打架”。

3．需要解决过去地方政府制定城市发展规划时，因不同部门均从自己部门工作出发而出现各自为政、地方城市发展规划极为不协调的问题。过去，产业发展规划由经济发展部门制定，强调经济发展；土地利用规划由土地部门编制，指导思想是保护耕地；城市建设规划由建设部门负责，重点是推进城镇化建设；生态环境保护由环保部门考虑，意在保护生态环境。长期以来，四个规划编制部门互相不通信息；资源独享，并且编制标准不一、技术手段有差异，因此无法对接协调。推行“四规叠合”，在落实同一指标时，相关部门要统筹商量，可以避免事后协调。之所以地方政府积极推行“四规叠合”，其根本缘由是经济增长方式的转变和严格保护耕地政策。

“四规叠合”的推行，有利于破除“四规”所涉及的部门利益之争，促进产业发展、城镇建设、国土管理、环境保护等方面的相互衔接和协调发展；产业、城乡、土地和环境等部门互通信息，统一行业标准，可以实现科学规划和互通有无，做到“一个规划，服务经济”。

(二)“四规叠合”实践情况

加强经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划的衔接与协调，整合规划资源，形成规划合力，实现空间协调、项目落实、调控统一，是充分发挥规划宏观作用的必然要求。

1．“四规叠合”的实施

各试点区县积极推进“四规叠合”。成立工作协调小组，由区县政府主要领导担任组长，负责工作总体协调；区县发改委、国土房管局、规划局和环保局等四部门牵头分别调整修改既有的产业发展规划、城乡发展规划、土地利用规划和环境保护规划；部门在各专项规划修编过程中，注重相互协调、密切配合；吸纳大专院校专家参与前期研究，委托规划设计研究院等中介机构参与“四规叠合”综合实施方案编制工作。

注重规划创新。试点过程中呈现不少工作亮点：创新性地将人口规划纳入规划叠合，体现以人为本的规划思路，注重经济布局与人口布局的协调；通过城乡建设用地挂钩等方式，解决城镇化、工业化进程中对建设用地的需求；建立规划部门联席制度，通过定期交流沟通，强化了各分规划之间的衔接协调。

注重谋篇布局。抓好城乡协调一致的基础设施网络体系规划，构建统筹城乡发展的互动平台；抓住重大项目及重点产业布局契机，力求实施一个重大项目带动一片城乡发展、实现一方城乡统筹；实施招商引资“一号工程”，深入推进对外开放发展战略；突出建筑劳务外包重点，大力发展外派劳务经济；探索建立覆盖城乡的就业、住房等社会保障体系，探索建立教育、医疗、文化等公共资源城乡共享机制，探索建立统筹城乡的社区建设新模式；探索“能人治村”思路，狠抓示范村、试验村建设。

注重规划重点。突出对现有四大规划的评价，资源环境承载能力，规划目标与开发原则，功能分区及空间布局，基础设施、产业发展、社会事业建设重点及布局等重大课题的规划研究。着力探索解决重

点开发所需空间资源不足的途径，进一步优化空间布局结构，努力通过集约节约开发，城乡一体开发等多种形式，高效益利用空间资源。

2．规划部门的定位

区县发改委：负责牵头协调、组织起草“四规叠合”规划方案，负责规划期(2008—2012年)经济社会发展速度、总量规模、发展水平、发展质量等。

区县国土局：按规划时序(2008—2012年)要求，完善土地利用规划，负责研究确立优先开发、重点开发、限制开发、禁止开发的区域板块；负责规划期耕地保有量、基本农田总量、城镇建设用地面积等土地利用规划指标的测算论证；负责生活空间、产业空间、农业生产空间三大空间落实的研究和资料提供；负责土地利用结构调整规划表、耕地规划平衡表、建设用地指标分解表等图表资料的提供和编制；负责提供全县土地利用现状、土地利用规划、耕地数量及空间分布、地质环境、石漠化等方面的资料，组织研究全区县主体功能区土地政策。

区县规划局：按规划时序(2008—2012年)要求，完善城乡总体规划，提供全县城乡总体规划、城镇体系规划、城市控制性详规、地理空间数据等方面的资料；配合参与四类主体功能区规划，负责生产空间、生活空间、生态空间控制要素及产业布局和基础设施布局(即三空间两布局)的控制要素的方案测算、图表绘制、资料提供和成果研究。

区县环保局：按规划时序(2008—2012年)要求，完善环境保护规划，负责提供全县生态功能区划、自然保护区现状、环境容量等方面的资料；负责全区县主体功能区环境保护政策的研究；负责规划对四类主体功能区的污染物排放总量、自然人文保护区面积等控制参数的研究论证和资料提供；负责规划期生态空间和维护生态安全的区域，包括林地、草地、山脊线、水域，自然人文保护区等面积及布局，重点控制要素为主体功能区规划中的禁止开发区(包括文化自然遗产，市级及以上自然保护区、重点风景名胜区，森林公园等)的研究和资料提供。

其他相关部门：水利农机局负责提供全区县水资源、水土流失等方面的资料。人口计生委负责提供全区县户籍人口、常住人口、人口流动、人口增长等方面的资料。交通局负责提供全区县交通现状及与规划时序一致的规划资料。气象局提供全区县气象资源和气象灾害方面的资料。林业局提供全区县林业、森林公园、自然保护、风景名胜区、湿地等的现状和规划(2008—2012年)。农业局提供农业区划，农村污染防治等资料。经委、工业园区提供全县产业发展、工业园区发展及产出强度等方面的现状和与规划时序一致的规划资料。旅游局提供全区县旅游发展现状及规划等方面资料。

(三)“四规叠合”实施存在的问题及其建议

规划编制在实施过程中，由于各个部门进行的步骤差异、标准差异、技术差异，因此，在规划编制过程中存在着一些问题。

1．规划编制中存在的问题

一是重具体叠合轻体制创新。在规划编制过程中，对技术层面、内容规划布局思考较多，但对如何改革创新体制机制思考太少。

二是重形式轻融合。注重叠合的形式创新，而在真正的“四规叠合”上显得不足，存在各规划之间衔接不够，导致叠合矛盾。

三是重规模扩张轻结构调整。对建设用地、基本农田、耕地保有量、污染物排放总量等控制指标较重视，但如何集约节约资源，挖潜建设用地思考不足。

2．完善规划编制的建议

首先，给予“四规叠合”试验区县相关政策。主要是：(1)土地政策，允许区县域内占补平衡，并可先占后补；(2)财政政策，按照不低于库区产业发展资金的标准和额度设立市级综合配套改革专项资金，支持试验区县先行先试；(3)金融政策，支持试点区县设立村镇银行或农民资金互助合作社，按照利率市场化的要求，引导社会闲散资金转变为社会资本，缓解统筹城乡发展的瓶颈制约；(4)改革行政体制，允许区县级政府整合行政资源，在机构总量控制范围内，根据工作需要设置机构，允许区县级政府根据区域经济发展调整乡镇建制。

其次，探索“四规叠合”的相关问题。主要是：(1)完善“四规叠合”的组织机构，在横向上，成立规划协调专业委员会，统筹协调各层各类规划，在纵向上，成立市级部门职能联席会议制度；(2)探索城乡建设用地挂钩，即如何通过整理农村建设用地，提高农村建设用地的集约化水平，腾换出建设用地指标，用于城市建设用地的增加；(3)探索同一功能区范围内，在总量规模控制下，对已规划建设用地与未规划建设用地进行置换的方法和途径；(4)探索区县域内的国土空间综合评价，根据国土空间综合评价结果，进行功能区划分和生产、生活、生态等空间的具体布局。

二、重庆大部门体制创新路径

我国大部门体制的实践起点，可以追溯到：首先是2000年，湖北省随州市开始“大部制”改革；2000年，海南省以“大交通”思路设置交通厅，负责地方航空、铁路的规划和协调工作，指导、协调城市交通行业管理；2004年，成都市提出并实施“大农业”、“大水务”、“太交通”；2005年，上海浦东、天津滨海新区综合配套改革试点的启动；2006年，深圳建立“大交通”、“大文化”的体制。重庆市“四规叠合”探索成功，为进一步积极探索适合其统筹城乡的大部门体制创新打下了基础。当前，《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》的出台，更加需要重庆统筹城乡发展的不断深入，以及重庆行政管理体制的不断调整，以适应重庆经济社会发展的必然要求。关于重庆大部门体制的进一步创新，笔者提出如下思路。

(一)创设统领机构

市委成立“统筹城乡发展工作委员会”，市政府成立“统筹城乡发展局”，两个机构合署办公，其职能：贯彻国家有关的方针政策，制定统筹城乡发展的规划和相关政策，制定促进农民工市民化的方案和措施，监督统筹城乡发展政策的落实情况等。机构下设“教育培训处”、“卫生保健处”、“社会保障处”、“综合管理处”、“社会团体处”和“综合办公室”等部门，人员由相关(职能)部门抽调组成。该机构由市委书记或市长直管。

市委成立“内陆开放型经济建设委员会”，市政府成立“内陆开放型经济建设局”，两个机构合署办公，其职能：贯彻落实国家商务部与重庆市签订的《共同建设内陆开放型经济合作备忘录》，制定内陆开放型经济建设的规划和相关政策，制定促进内陆开放型经济建设的方案和措施，监督内陆开放型经济建设政策的落实情况等。机构下设“统筹进出口处”、“统筹对外开放和对内开放处”、“统筹资源处”和“综合办公室”等部门，人员由相关(职能)部门抽调组成。该机构由市委书记或市长直管。

大部制改革最主要是解决两个问题：一是如何实现大部制和大党委制之间的制度整合，二是如何解决同一事务由党政分别设置机构管理的不协调。

地方政府行政体制改革，应按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求来实施。也就是说，地方党委可以直接领导政府，但党委工作部门只是党委的参谋职能部门，不应去领导相应的政府职能部门。

(二)整合基层部门

乡镇实施综合部门管理体制。合并业务工作相近、工作性质相似的内设机构。将乡镇经济发展、社会管理和政务管理等三大职能进行整合，成立三个综合部门：政务综合部门(主要负责民主政治、精神文明建设以及行政事务工作)、经济发展部门(主要负责有关农、林、牧、副、渔业的发展，基础设施建设，土地整理，招商引资等工作)、社会管理部门(主要负责教育、调解处理民事纠纷以及应对突发事件，计划生育，文化卫生，社会保障，村镇规划与建设等工作)。

主城区实施“大社区”管理。在主城区撤销街道办事处，将原街道办事处职能移交区政府有关职能部门、社区或非政府组织，实施“大社区”管理。城市治理架构实现市、区两级政府和“大社区”自治组织的体制。区政府在“大社区”直设社区行政服务站，负责社区的行政事务。街道原来承担的一些政府职能由非政府组织承担。

基层地方可以更多地考虑“两个牌子、一套人马”的体制，部门管理的范围可以更加宽泛，并适当扩大党政领导成员交叉任职，合并党委和政府职能相同或相近的职能部门。这样，可以解决同一事务由党政分别设置机构管理的“双头制”和权力双轨制引起的相互扯皮的问题。只有这种政治体制与政治结构的变革，才能解决党政在实际运行中的配合、协调。整合党政部门是大部制改革的重点。

(三)虚拟大部门体制

所谓虚拟大部门体制，就是利用政府现有职能部门及技术手段(网络管理系统)，将其所有资源(人员、信息、技术)进行整合，实现资源共享、信息共享、技术共享，且将同一服务对象提供一种整体的服务和管理的机制。wassenaar(1999)认为，虚拟组织是由半永久的相互依赖的(部分依赖，部分独立)、地理上分散的组织单元所形成的结构，通过持续的调整其组织形式以对市场需求和信息通信技术的不断变化做出反应，从而提高整体绩效。虚拟组织设置灵活，反应灵敏的特性在一定程度上适应了现代行政所面对的繁杂多变的行政环境。政府虚拟组织通过组织结构创新以简化政府部门内部正式化结构，弱化层级制度，代之以临时性动态协作组织结构，使政府组织对外部环境的变化更敏感、更具灵活性。

政府虚拟组织的特性无疑与新一轮的大部门制度所追求的更加灵敏的为公众提供更好的公共服务的价值指向契合。从政府行为的指向性，可分为外部形式和内部形式：外部形式可称为虚拟综合服务厅，即某些职能部门在不完全打破本身组织界限的前提下，将对同一服务对象提供的服务职能集中化，并以网络为平台实现同服务对象的快速互动的综合性电子政务交互系统；内部形式可称为虚拟大部门办公机构，即某些职能部门借助政府内部网络或电话、视频等技术手段所建立的面向一定问题的临时通用电子办公平台。从形式上讲，虚拟政府办公机构既可以是各个不同职能的政府部门之间联合办公的“虚拟机关”，完成诸如政府公文会签、政务流程跟踪、处理情况反馈等任务；或者是一个提供服务对数据资料查询和特殊服事项教育培训服务的“政务数字资料馆”或“网络职教中心”；还可以是对特定的服务事项提供事前预测、事中监督、事后分析的“网络控制中心”。虚拟大部制的实现形式：网络化管理系统是虚拟大部门体制的主要表现形式，召集人制度是虚拟大部门体制的主要运行方式，整体性政府互动是虚拟大部门体制的重要特征，联络员制度是虚拟大部门体制的重要基础。

责任编辑：向波