浅析中国电信产业的自然垄断性和政治规制

石玉洁

[摘要]多年来，电信业的重组一直饱受关注；国内外对于电信业的自然垄断性质和政府舰制也有丰富的研究结论。本文贴合中国电信业的实际。对电信产业进行了简单的分析

[关键词]电信业；自然垄断；政府规制

在中国社会经济不断发展改革的历程当中，电信业的改革重组一直是社会公众、企业界及理论界关注的重点之一。经过入世前后大幅的制度结构调整之后，电信业的发展似乎并未沿着理论可能的路径结果而进行，反而开始面临更多的挑战和诟病。就如何改制以及重组是否有用和如何进行等各种问题，各界都展开了激烈的讨论。以下将就中国电信产业的经济学特征性与政府管制行为及方向进行一些经济学和政治学层面的简单分析。

一、电信产业的自然垄断性

多年来，人们对电信产业形成了一种比较普遍的看法，即电信网络是自然垄断的。单从自然垄断特征来分析，电信产业属于自然垄断性产业。其产业构成庞大，资金投入量大而回收周期长，具有绝对良好的社会外部效应，类似于基础电力、水资源等供应系统。但是几乎从电信产业被认为是自然垄断的产业起，就存在着不同声音的争论。关于电信产业是否是自然垄断产业的实证研究主要是以国外学者的研究为主，国内学者也提出了不同的观点。王俊豪认为，从整体上来讲，电信产业属于自然垄断产业，但这并不等于电信产业的所有业务都具有自然垄断性质。徐自华认为，电信产业虽然属于较为典型的自然垄断产业，但是这种自然垄断属性并不是永久性的。

政府对于电信业的管理方法是直接拥有企业并且对该企业实施严格管制，同时限制其他企业的进入，以求达到社会福利的最大化。百年来电信产业的发展变化改变了该行业的成本和需求结构，使电信产业的自然垄断性逐渐消失。电信业本身的发展出现很多新的情况，使得其自然垄断特征发生了一些变化。比如，信息技术大幅进步使得原有意义上的自然垄断性依据削弱，通信市场需求的不断扩大也推动垄断的解体和竞争的形成。

总的看来，一个流行的看法是电信产业已经不再是自然垄断性质的产业，电信产业的自然垄断特征正在丧失。

二、电信产业的政府规制

(一)自然垄断的政府规制

自然垄断产业的政府规制(govem-ment regulation On naturalmonopolyindustry)就是指政府通过一定的政策及措施，建立一种类似竞争机制的激励机制以引导垄断企业的经济决策或者采取强制性措施，对自然垄断行业的市场准入、价格、产量、质量、环保标准等方面做出明确规定。

市场失灵的广泛存在，为规制的产生与发展提供了理论依据。众所周之，完全竞争的市场机制发挥作用需要极其严格的前提条件，而这些条件和前提在现实中根本就不存在。因为，信息的不确定和不对称性是广泛存在的，市场总是不完全，外部性、公共物品的存在意味着自由竞争市场机制有低效的一面；而自然垄断领域的客观存在也对自由竞争机制提出了充分的挑战。尽管在理论上，规制只不过是一种次优的制度安排，但现实中规制行为真实而广泛的存在着。

对自然垄断行业进行规制是世界范围的普遍做法，这源于自然垄断的技术经济特征。第一部分中已经提到了自然垄断的概念含义，不论从哪个角度，都认为垄断的市场结构更加具有经济合理性：同时，由于垄断结构所固有的弊端，必须由国家出面对其进行必要的规制。

在实际的操作过程当中，政府规制的主要方法是立法与执法，因为其强制性使得政策可执行和改革的进行。可是两种问题是可能的，一是政府规制本身出现问题，比如政府行为失当或者错位；二是政府规制到位，但是在与企业的相互或单向的推动中出现瓶颈使得改革成效无法达成。

电信产业作为一个具有自然垄断性典型特征的重要行业，始终站在改革的风口浪尖，无论各个领域都给予了非常多的关注。对应的，对此行业的政府规制的方式行为也得到了很多的关注。

从切开中国电信，引入竞争机制到联通的高调进入，再到JP网络发展，网通铁通等相继入围，最后到移动的崛起与中国3G生死抉择。电信重组二十年，无论政府、主流舆论还是经营者们都尽了最大努力来保证改制的顺利进行。但如上所述，由于各种原因，中国的电信产业的发展仍然存在问题。对于政府规制行为与对策还要根据不断变化的实际进行深入的研究和改进。

(二)政府规制建议

首先，要出台电信法以营造规范有序的运行环境，规范行为清晰界限。国际通用的做法是，在电信产业引入竞争时，往往立法在先，而我国至今没有一部规范整个电信业发展的法律，有关电信业的各种行政法规往往只是针对某个方面或某个问题制订，缺乏统一性和权威性，容易造成扯皮与边界不清。《电信法》一定要明确规定促进电信市场竞争的政策目标和具体的政策措施，详细规定规制机构的权利和义务、具体规制办法和规制程序，使规制行为本身规范化并且通行化，使规制成为规范市场秩序的重要手段，而不是导致市场秩序混乱的源头之一。其实关于立法的问题经常被提出，可是政府显然在这一点上行动过于缓慢。

建立综合性且独立的电信规制机构。目前我国电信产业的规制机构是信息产业部，虽然经历了政企分开的改革，但是仍然和运营商有“本是同根生”的联系，实际上从政企不分变为政企同盟。管制部门不可能站在中立的地位制定和执行法规，常常导致受管制企业资源配置效率低下，消费者利益被忽略。规制重建的一项重要任务是建立新的政府规制机构，这项创建的内容实际执行问题是旧机构的拆分和人员重组，一样面临着既得利益者的阻挠。

从针对市场运营的具体行为来说，政府规制要区分垄断性业务和竞争性业务，配合足够的区别定价。市话业务具有自然垄断性，而长话和数据业务则具有竞争性。因此，对市话业务要继续严格管制，而对长话和数据业则应放松管制、引入竞争机制。这样，才能在电信业充分地发挥竞争机制的同时兼顾规模经济或范围经济效应，实现有效竞争，最大限度地提高经营效率。此时的定价，二级或者三级价格歧视比统一价格往往更为合理。

结语

我国电信产业从重组以来取得了巨大的成就，其中也存在很多问题。根本上来说，就是基于我国具体国情难以摆脱的政企不分的痼疾，市场在固有的主客观行为模式下难以充分竞争。政府规制行为本身仍然有很大的发展空间，不论是从实际操作角度还是理论立场都值得进一步探讨研究。笔者会继续关注这一领域，以期有更加完善深入的理论系统出现。