民行检察先例制度的构建

王子涵

一、先例制度概述

先例制度是保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权的重要制度。它是一种在法院判决基础上形成的、具有一定法律效力和内部联系的非正式意义上的法律渊源体系。这是一般意义上的先例制度，与“判例法”在本质上都是“法官造法”，但理论界认为“先例”比“判例”更适合我国的法治语境。

本文论述的民行检察先例制度，指以检察院审查处理的具有典型意义的民事、行政申诉案件为载体，确立处理同类型申诉案件审查标准的具有强制遵循性的体系。其对一般意义上的先例制度进行了借鉴和修正，二者的根本区别在于民行检察先例制度并不“创设法律”，而是统一申诉案件的审查处理标准，增强规范性。

二、民行检察先例制度的构建必要性和特点

（一）民行检察构建先例制度的必要性

1.有利于为民行检察工作提供具体操作规范。目前关于民行法律监督的立法高度抽象和盖然：《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《人民检察院组织法》中对民行法律监督仅作了原则性规定。最高人民检察院虽然制定了《人民检察院民事行政抗诉办案规则》，但效力位阶仅限于约束检察系统，对人民法院和行政机关没有拘束力。通过建立民行检察先例制度，充分利用已经审结的申诉案件资源，能够为具体审查处理工作提供导向性依据。

2.有利于统一申诉案件的审查处理标准。先例制度通过对申诉案件类型化，为审查处理结果设立一定的限制。目前全国各省（直辖市、自治区）之间每年抗诉和再审检察建议的数量差距很大。以2008年为例，北京检察机关共提出抗诉案件39件、再审检察建议28件。同为直辖市的上海则提出抗诉75件、检察建议49件,分别为北京的1.9倍和1.7倍。与上海毗邻的浙江省则提出抗诉703件、再审检察建议139件，分别是上海的9.3倍和2.8倍［1］。虽然数据仅是一个量化的反映，但经济、文化以及审判水平相当接近的三个省市间存在如此巨大的差异也从侧面反映出各地对待申诉案件不同的处理标准。

3.有利于提高民行检察工作的办案效率。《民事诉讼法》规定检察院的抗诉是“提一级抗”。因此大量的民事行政申诉案件积压在上级检察机关，形成了“倒三角”结构。为缓解上级院办案压力，以北京市检察系统为例，除特定案件外凡二审作出维持裁判的案件均指令一审同级检察院协查办理。审查卷宗的来回移送、处理意见的逐级汇报、领导的层层批复，导致案件处理周期过长，即使最终结果是抗诉，但“迟到的正义是非正义”，当事人对民行检察监督已经失去信心。如果在审查案件时以遵循先例为原则，特殊案件特殊处理，则可以在保证案件质量的同时提高工作效率，节约司法成本。

4.有利于提高民行检察的独立性和权威性。部分申诉案件尤其是行政申诉案件，由于涉及地方政府，同级检察院审查时顾虑重重，上级检察院处理时瞻前顾后，不但侵害了行政相对人的权益，也干扰了检察权的独立行使。同时，抗诉案件的再审改判率较低，以2008年北京、上海、浙江三地为例，抗诉改判率分别为41.3％、32.8％和41.8％，均未过半。其中固然有抗诉案件质量不高的原因，法院不重视检察院的司法意见也是一个重要的因素。另外，不予抗诉案件量仍占申诉案件总量的很大比重，如何让申诉人息诉服判、减少缠诉和涉检上访也是目前民行检察工作的一个难点。建立民行检察先例制度、统一申诉案件审查处理标准，既提高了检察院相对于行政机关的独立性，又增强了检察院司法意见的权威性，同时“同等情况同等对待”的处理原则，也有利于说服申诉人息诉服判。

（二）民行检察先例制度的特点

1.权威性。一方面入选的先例必须具有典型法律意义，是同类案件中具有代表性的案例。另一方面，先例的选取、发布应当由民行检察系统内最权威的机构主导，通过严格而有效的程序，公布于特定载体之上。

2.强制性。先例一经发布即在全国民行检察范围内适用，凡同类案件的审查处理必须与既有的先例保持一致。除特定情形外不得背离先例。

3.时效性。先例必须与法律法规、政策等变化保持一致，先例库中的先例根据不同情况定期修改、废止和补充以保证可操作性。

三、民行检察先例制度的构建设想

民行检察先例制度应当由以下三部分机制构成：

（一）先例的收集和选择机制

1.先例的收集和选择可以分为三个步骤：

第一步，以各院民行部门每年审结的民事、行政申诉案件为基础，以案由为分类标准，从中选择具有典型性的案例，上报省（直辖市、自治区）级检察院民行处。

第二步，省级检察院民行处将案件汇总后，会同研究室和检委会共同筛选后报最高人民检察院民行厅。

第三步，高检民行厅设立专门的委员会选择、确定可以作为先例的案例。

2.先例的选择标准。以2008年2月4日最高人民法院颁布的《民事案件案由规定》和2004年1月14日《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中确定的民事、行政案件案由为分类纲目。选择先例的标准为：具有典型法律意义的案件，即在法律依据、证据认定，事实确认，程序适用和其他影响（包括政治、社会、民生等）方面具有典型意义的案件。这一标准对传统意义上的“重大”案件进行了扩充，［2］更加具有指导和实践意义，通过对申诉案件进行选择填充逐步构建起整个先例库。

3.各省（直辖市、自治区）级院可以确定一定比例仅适用于本地的先例。尽量以“具有典型法律意义”为选择标准，在一定程度上避免了因各地经济社会发展不平衡而使先例无法在全国范围内具有普适性，但对于在本辖区具有较大政治、社会、民生影响的案件还应当赋予各地一定的自主权。各省（直辖市、自治区）级院选取案例的原则：第一，要在高检备案；第二，不得根本性背离高检确定的案例；第三，具有本省（直辖市、自治区）独有的特点且仅适用于本辖区。

（二）先例的发布和完善机制

1.先例的发布机制。目前，高检民行厅编订的指导性刊物主要是《人民检察院民事行政抗诉案例选》和《民事行政检察指导与研究》。民行检察先例制度中先例的发布机制可以借鉴上述期刊的出版经验，以《人民检察院民事行政申诉案例选》为载体，收录抗诉、检察建议（再审检察建议和一般检察建议）、和解、息诉和执行监督案例，体例按案由分类细化，每一案例的编排参照《人民检察院民事行政抗诉案例选》，定期出版作为民行办案的工具书之一。同时在网络上建立先例库发布、查询系统，与书面载体同步更新。

2.先例的完善机制。先例的完善包括修改、废止和补充三种形式。第一，修改先例。当对申诉案件的审查处理出现政策性和观念性变化时，应当修改先例的处理意见。第二，废止先例。主要发生在所适用的法律法规被废止、替代的情况下。第三，补充先例。随着社会不断进步和变化、立法不断完善，新型民事、行政案件必定层出不穷，不断补充新的案例以增强先例指导的及时性和针对性是民行检察先例制度的必然要求。

先例的修改、废止和补充应以高检民行厅自行启动相应程序为主，各省级院申请启动为辅。

（三）先例的实施机制

1.引用先例机制。引用的原则：凡存在先例的申诉案件的审查处理应当遵循先例。在具体实践中可以分三步走：第一步，在先例制度的建立初期、先例制度尚不完善时，引用先例仅限于检察系统内部，即在结案报告、（建议）提请抗诉书、案件汇报中引用先例作为处理依据。此时引用的主要目的在于增强内部办案规范性，降低审查处理任意性，提高办案人员的业务素质。第二步，当先例制度已基本完善时，可在对外法律文书中引用先例，包括向当事人出具的“（不）立案通知书”、向法院出具的抗诉书和再审检察建议、向其他单位发出的一般检察建议等，但先例不能作为唯一的处理依据。此时引用的主要目的在于推广与宣传民行检察先例制度。第三步，当条件完全成熟时，引用的先例可以作为抗诉理由和息诉依据，使法院、申诉人等自觉接受。

2.背离先例的报告机制。凡对申诉案件要作出与既存先例相反的处理意见时应当逐级上报至高检民行厅。期间，上级院可以驳回报告要求遵循先例。

3.违背先例的惩戒机制。案件的审查处理根本性违背先例而没有做背离报告，此时应当作为错

案的一种，列入各院和个人的年终考核内容。

注释：

［1］以上数据分别来源于北京、上海、浙江检察院的工作报告。

［2］根据我国《民事诉讼法》的规定，“重大案件”主要指：“重大涉外”、“重大影响”、“复杂疑难”和“诉讼标的巨大”案件，但这几类案件并不等同于“具有典型法律意义”的案件。