我国公益诉讼概念的比较与选择

周昳澜　陈　兵

一、国外公益诉讼的界定

国外对公益诉讼的定义，大致分为如下三类：

一类是“公共利益+诉讼”。这类公益诉讼概念着重强调公益诉讼的公共性特征，不强调原告与诉争案件之间是否具有利益关联。其突出强调了公益诉讼的公共性特征或公共因素，至于公益诉讼中是否牵涉原告自己的利益，原告能否从公益诉讼中取得金钱或其他经济收益，则不是这类公益诉讼概念关注的重点。第二类是诉讼法上的公益诉讼。这类公益诉讼概念不仅强调公益诉讼的公共性特征，而且特别强调原告与诉争案件之间不存在直接的利益关联。此类公益诉讼不仅仅是涉及公共利益或公共因素的诉讼，而且是排除了原告自己的一己私利的诉讼，原告与诉争案件之间不存在直接利益关联乃是公益诉讼的重要标志。第三类是民权意义上的公益诉讼。民权意义上的公益诉讼发端于美国，后在英国、印度、韩国等国家有良好的运用。在美国，这类意义上的公益诉讼大多称为“公法诉讼”（public law litigation、public lawsuits）或“公共诉讼”（public action）。公法诉讼都涉及公共利益或公共因素，但原告自己也必须遭受某种损害。

二、国内对公益诉讼的界定

武汉大学教授林莉红指出，我国学者、律师以及媒体在使用“公益诉讼”一词时，主要有三种理解：一是“公共利益+诉讼”，即含有“公共利益”内容的诉讼；二是诉讼法上的公益诉讼，即原告起诉并非由于自己的权利受到某种直接的侵害，而是为了客观的法律秩序或抽象的公共利益，从诉讼法的技术层面，特别是从原告与案件之间的利益关系层面出发而指称的诉讼；三是民权意义上的公益诉讼，这类诉讼关注社会转型时期之利益多元化背景下尚未被主流意识关注的问题，强调案件对于社会的影响，基本理念是公共利益。［１］林教授的这三种分类基本上囊括了国内学者与实务界对公益诉讼的理解。

从林教授自己的论述来看，她更倾向于第一种意义上的公益诉讼，即含有“公共利益”内容的诉讼。她将公益诉讼分为“他益形式的公益诉讼”、“自益形式的公益诉讼”和“法律援助形式的公益诉讼”，这三种公益诉讼的共同点在于诉讼中均含有公共利益的内容，不同点在于诉讼中是否涉及原告自身的利益：在“他益形式的公益诉讼”中，原告起诉完全是为了公共利益，原告的私益往往存在于过于宽泛的公益之中而基本上被法律所忽略；在“自益形式的公益诉讼”和“法律援助形式的公益诉讼”中，尽管诉讼中含有公共利益的内容，但原告均是为了自己的利益而参与诉讼。［２］由此可见，在林教授的公益诉讼概念中，原告与案件的利害关系并非问题的关键，关键在于诉讼中是否包含有公共利益内容，只要有公共利益内容，都是公益诉讼。

我国著名民法学家梁慧星教授则持不同的观点。梁慧星教授曾指出：“何谓公益诉讼，按照我的理解，是指与自己没有直接的利害关系，就是诉讼针对的行为损害的是社会公共利益，而没有直接损害原告的利益。我们这里用了‘没有直接损害一语，当然损害社会公共利益最终要损害个人利益，但这里要作狭义的理解，只是指没有‘直接损害。”［３］我国台湾地区的公益诉讼概念，与梁慧星教授对公益诉讼概念的理解是一致的。我国台湾地区《行政诉讼法》第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事，对于行政机关之违法行为，得提起行政诉讼”。学者认为，这种诉讼“不以原告有关自己权利及法律上利益之主观要素，作判断原告适格与否之要件，亦即为一般大众之‘公益而非为个人‘私益而提起之诉讼，称之为公益诉讼，系属学说上之‘客观诉讼。”［４］由此可见，在我国台湾地区，公益诉讼的本质特征不仅体现为诉讼中的公共利益元素，更体现为原告与诉争案件之间没有直接的利害关联。

三、我国公益诉讼概念的应然选择

从国内外学者关于公益诉讼的定义来看，公益诉讼可以大别为广义和狭义两种。

所谓狭义的公益诉讼是指，仅仅涉及公共利益或具备公共因素、原告与诉争案件之间不存在直接利害关系的诉讼形态。这种意义上的公益诉讼也是我国台湾地区所采纳的公益诉讼概念。由此可见，狭义的公益诉讼，除了以维护公共利益为目的外，还必须具备原告与诉争案件之间没有直接利害关系这一特征。

所谓广义的公益诉讼，是指涉及公共利益或具备公共因素的诉讼。广义的公益诉讼并不关注原告与诉争案件之间有无直接利害关系，只要诉讼中涉及公共利益，或者具备公共因素，都可以称为公益诉讼。

笔者并不赞同采纳广义的公益诉讼概念，主张将“主观上为自己、客观上为公益”的诉讼排除在公益诉讼范畴之外。众所周知，构建公益诉讼制度的目的在于解决传统私益诉讼在保护公共利益方面存在的制度瓶颈问题，因此，只要公共利益仍能在传统私益诉讼的框架内获得解决，就没有另行构建公益诉讼制度的必要。那么，“主观上为自己、客观上为他人”的公益诉讼所要解决的问题，能否在传统私益诉讼的框架下获得解决呢？答案是肯定的。在传统私益诉讼的框架下，纯粹的公共利益保护主要有两方面的障碍，一是原告资格问题，二是诉讼激励问题。如果原告提起诉讼在主观上是为了自己的个人利益，只是在客观上具有保护公共利益的效果，那么原告资格问题和诉讼激励问题都可以在传统私益诉讼的框架下获得解决，大可不必另起炉灶，重构公益诉讼制度。

首先来看看原告资格问题。无论是国内学者，还是国外学者，关于公益诉讼的一个基本共识是，公益诉讼的主要特征之一是原告资格的扩张。根据传统的原告适格规则，当事人只有自己的权利或利益遭到侵犯之后，才享有原告资格。既然公共利益因其公共性特征而无法归属于任何个人或组织，那么公共利益的保护必然被排除在传统私益诉讼之外。正是为了克服传统原告适格规则对公共利益的漠视，公益诉讼制度才应运而生，也就是说，公益诉讼制度主要是为了克服公益诉讼原告无法满足传统原告适格规则这一窘境而设。在“主观上为自己、客观上为他人”的诉讼中，原告主观上都是为了自己的利益而诉讼，公共利益的保护只不过是诉讼的副产品而已。至为关键的是，在这类诉讼中，原告与案件具有利害关系，完全可以满足传统原告适格规则的要求，因此无须另起炉灶，重构一个不同于传统私益诉讼的公益诉讼制度。

再来看看诉讼激励的问题。欲使公民个人为公共利益的增进而采取行动，必须对其进行特殊的激励。正因为如此，古今中外的公益诉讼制度都把对原告的激励作为其制度构建的重要环节。然而，在“主观上为自己、客观上为他人”的诉讼中，诉讼激励根本不会成为问题。在这类诉讼中，原告起诉是为了自己的私人利益，而在多数的领域，为实现自己的私人利益而努力的个人不乏其人，所以，对私人诉讼提出者不必进行特别的奖励。即使不对原告进特别的激励，公共利益也可以在原告追求私益的过程中实现。既如此，又何必在私益诉讼之外重构公益诉讼制度呢？

无论从原告资格来看，还是从诉讼激励来看，“主观上为自己、客观上为他人”的诉讼都可以在传统的私益诉讼框架内进行，公共利益的保护也并不因此而受到影响。这类“主观上为自己、客观上为他人”的诉讼不宜采取公益诉讼的形式，仍宜归入传统的私益诉讼之列。因此，笔者所谓的公益诉讼是指狭义的公益诉讼，亦即仅仅涉及公共利益或具备公共因素、原告与诉争案件之间不存在直接利害关系的诉讼。也就是说，以保护公共利益为目的以及原告与诉争案件之间没有直接利害关系，是公益诉讼的两个基本特征。这种诉讼的目的并不在于救济国民的个体权利，而是为了维护社会公共利益或者确保客观的法律秩序。或许正是在

这一意义上，公益诉讼也被称为客观诉讼。［5］

注释：

［１］林莉红：“公益诉讼的含义与范围”，载《法学研究》2006年第6期。

［２］林莉红：“公益诉讼的含义与范围”，载《法学研究》2006年第6期。

［３］梁慧星等：“关于公益诉讼制度的对话”，载吴汉东主编：《私法研究》（第一卷），中国政法大学出版社2002年版。

［４］林素凤：“论我国之环境诉讼”，载《铭传大学法学论丛》2007年第8期。

［5］“所谓客观诉讼，亦即为一般大众之‘公益而非为个人‘私益而提起之诉讼。”参见林素凤：“论我国之环境诉讼”，载《铭传大学法学论丛》2007年第8期。