开展系统预防调查工作的构想

王　柯

从检察机关近年来查处的职务犯罪案件情况来看，一个非常明显的特点，就是与行业性、系统性职权特点相关联的有规律性的犯罪突出，窝案、串案严重，有些系统职务犯罪案件居高不下，且呈蔓延趋势，甚至出现前任被查、后任被抓的“前腐后继”现象。因此，系统预防调查对于整个职务犯罪预防工作来说，位置显得越来越重要。有鉴于此，近几年来许昌市检察机关按照“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的工作方针，把搞好系统预防调查工作作为职务犯罪预防工作的一项重要内容，不断探索，认真总结，丰富和完善系统预防调查的内涵，拓展工作的思路和方法，比较好地发挥了检察机关在预防职务犯罪中的专业化优势，取得了明显成效。下面是结合这几年系统预防调查工作实践，就如何搞好此项工作所作的一些思考。

一、系统预防调查程序的启动

实践中，主要有四条动因来启动系统预防调查工作。一是上级要求。如2001年3月最高人民检察院要求在金融证券等八个行业和领域开展系统预防，2008年河南省检察院要求在全省民政、卫生医疗系统开展系统预防调查工作。二是从类案分析中确定。这主要是预防部门通过对自侦部门在某一行业查处的个案中进行类案分析的基础上，认为该行业或领域职务犯罪案件的规律性、倾向性明显，重点比较突出，制度上、管理上漏洞较多，若不及时预防将会继续发生职务犯罪案件，而通过一定程序自主决定与该行业或领域共同开展系统预防调查工作。如近两年来许昌市两级检察机关先后在民政系统立案查处贪污、挪用优抚金、优待金、低保金案件19件29人，通过类案分析和调查，发现这种现象在全市民政系统具有一定的普遍性，且从犯罪主体、作案对象、作案手段上分析又有一定的规律性，于是在全市民政系统展开预防工作。三是调查发现。这主要是检察机关预防部门对自己通过各种渠道调查了解的一些线索从中予以甄别，发现某个行业或领域存在一些倾向性，普遍性的问题，从而启动系统预防调查程序。如通过调查发现，某市几家商业银行在改制过程中，对不符合资产剥离、呆帐核销条件的予以核销剥离，有关机关在此过程中不严格履行职责等问题，于是在全市金融系统展开系统预防调查活动。四是行业要求。例如去年税务系统在治理商业贿赂工作中，主动要求检察机关在该行业进行系统预防调查工作。

在启动系统预防调查工作时，必须做到“两个准确”，首先要准确掌握情况，这是保证工作成效的前提。在工作意向确定前，就应该依法采取多种渠道，把该行业存在的问题弄准，原因弄清楚，理出哪些部位是重点部位，哪些问题是突出问题，带有规律性、普遍性的问题有哪些。二是要准确选择对象。在实际工作中，由于检察机关预防部门人员少，要做的工作又很多，若乱铺摊子，不慎重选择系统预防调查对象，势必会给我们的工作带来不利影响。因此，要考虑如何使用有限的投入，取得理想的预防效果的问题。

二、系统预防工作的开展

首先，要做好周密计划。在准确确定系统预防调查对象后，要对开展什么工作、具体工作的内容、方法、步骤、建立哪些制度、情况处理等方方面面的问题提早预想，制定出一套预案，然后与预防对象的决策层及有关人员进行沟通研究，确定出最后的工作方案。

其次，要建立健全相关机制。要与有关部门协商共同成立预防工作指导组织，协调指导组织整个系统预防调查工作。建立联席会议制度、联络员工作制度、重大情况通报制度、案件线索移送制度、专题调研和专题活动制度等，通过制度加强联系，保证预防工作正常顺利开展。

再次，选准载体，紧贴问题抓治理。由于各个行业工作职能的不同，所诱发职务犯罪的环节、部位、重点等具有规律性的问题也不尽相同，且有些问题及隐患检察机关不可能全面了解，全面掌握。为此，要真正从根本上、源头上、制度上解决问题，根据这几年在民政、电力、教育等系统开展系统预防调查的实践，认为最直接、最有效、最能发挥检察机关与该系统上下作用的方法或者说载体，就是教育整顿。

下面通过在民政系统开展的预防职务犯罪活动举例说明如何紧紧围绕问题抓教育整顿。首先在对全市两级检察机关查处的19起案件进行分析梳理，发现民政系统职务犯罪主要体现“三个规律”：一是在犯罪主体上绝大部分都是民政机关的中层干部、基层民政所所长；二是在作案手段上，他们都是采取多报、瞒报，然后用假印章、假签名的方法冒领，而后不是贪污，就是挪用；三是在作案对象上，都是利用其工作的范围和对象，贪污、挪用最低生活保障金、已故退伍军人和伤残军人抚恤金、已死亡退休工人工资等，有些且属共同犯罪。通过这“三规律”，我们又归纳了其发案的“四条原因”：一是体制不理顺；二是制度不健全；三是管理不到位；四是法制意识淡薄。在对民政系统发案规律，原因准确调查分析的基础上，通过与市民政局共同研究，在全市民政系统开展了为期三个月的以预防职务犯罪为主要内容的教育整顿活动。为提高教育成效，达到解决问题这一目的，在教育活动中，主要做到了以下三点：一是注重教育整顿活动的针对性；二是强化警示教育的震慑性；三是注重预防工作的实效性。在整个教育活动中，检察机关与两级民政局的同志一起听汇报、提问题、查看帐薄、找人座谈了解情况，对整改的情况及时督查，并对6个重点单位进行抽查督办。通过努力，共清理各种违法违纪问题36件，追回各种违法违纪资金近20万元，从中发现职务犯罪线索6件。紧贴问题进行教育整顿这一载体，充分发挥了该系统决策层及广大干部职工的主动性和积极性，充分运用了其内部有形的教育资源，加上我们计划周密、组织周密、工作周密、教育到位、纠正处理到位，且主题集中、针对性强、方法得当，从而取得了预期的成效。

三、系统预防长效机制的建立

要防范和遏制某一行业或领域职务犯罪，仅靠一次集中教育整顿，一次预防调查或立案查办，靠讲两堂法制课是不可能实现的，必须通过帮助相关行业或领域建立和完善切实可行、上下联动、内外协调的监督制约长效机制，加强对易发问题部位和环节的制度建设和管理监督，才能实现有效的预防。这是开展系统预防调查工作的一项重要职责，也是确保预防成效的关键所在。因此，作为检察机关从事预防工作的同志，一定要对该行业或系统现有的规章制度进行认真分析，对易发问题的部位及环节进行深入调查，找出规律性、深层次的问题，帮助他们建立完善一套切实管用、针对性强、便于操作的长效机制，通过加强对敏感问题程序、细节透明化、民主化、规范化的有效控制，达到监督制约之目的。

比如在民政系统教育整顿的基础上，针对存在问题帮助他们建立以下六项制度。一是对基层民政所长的双层考核备案制度。针对乡镇民政所人事管理体制上存在的问题，检察机关向党委政府提出建议，凡乡镇民政所长的任免和变动，要提前征求县（市）民政局的意见，并报上级民政部门备案，对基层乡镇民政所长实行两级考核制，这些建议都得到采纳，从而在体制上为防止管理上的失控打下了良好基础。二是建立档案制度。要求对享受各种救济资金的人员，必须按照有关规定对救济对象的有关情况及资金发放、领取的情况进行认真记录，并采取一人一档或一户一档的方法，建立档案。三是建立公示制度。为防止一些人员弄虚作假、以权谋私，要求民政系统人员对享受各个救济项目的条件、范围和列入救助范围人员的情况，在居委会或街道办事处的政务公开栏中予以公示，主动接受监督。四是建立“三金”定期审核制度。对享受优抚金、优待金、低保金的人员，每季度由承办人员会同救济对象所在的乡镇、办事处民政所长，其所在的街道、居委会负责人等联合审查，四方签字后，报主管局长审批，方可作为救助依据。五是建立定点专门专人发放领取制度。对救助资金发放，采取定点定时发放，每次发放需本人签收，并携带个人身份证，防止利用假印章、假签字冒领的现象。六是责任追究制度。对负有社会救济资金申报、审批、拨付、发放等机关职能的部门人员，因工作不负责任、徇私舞弊、滥用职权，造成救济资金流失或利用职权从中贪污、挪用的，将按职责视情节给予党政纪处理，构成犯罪的，依法从严追究其刑事责任。这些制度，通过两年来的运行效果良好。

当在一个行业、一个领域教育整顿、调查处理、建立制度后，要适时进行回访考查，对相关行业各项预防工作的实施情况进行监督，及时发现薄弱环节，提醒他们落实各项补救措施，促进预防工作成效不断深化。