新浦东“棋局”
2009-08-04王君
王 君
浦南行政区划调整,表面是政治,本意在经济;形式是改革,实则为发展,以行政方式倒逼经济发展。
2009年4月,国务院同意上海撤销南汇区,将其行政区域并入浦东新区的一纸批复,使浦南合并终成定局。5月6日,上海市政府对外发布了国务院这一重大决定。
消息一出,之前广泛流行于报刊网络、民间街坊、官场短信中,关于浦南合并的种种猜测和悬疑便戛然而止。代之而来的,是关于浦南合并决策真相的好奇和探究,对划入过程众多棘手问题的关心,以及新浦东如何走好下一步棋。
浦南“硬着陆”
浦南为何合并?为何在此阶段合并?问题一时牵动了不少人的神经。由于各方对决策的背景和过程普遍不清,而且之前上海市有关方面在回应传闻时,也是坚决否认或“琵琶遮面”,公众也只能“雾里看花”。这一重大决定突然宣布,在很多人看来,似乎南汇划入浦东是一时之策。
无论是地域面积、人口数量、发展速度,还是经济体量上看,浦东和南汇都是上海的两个大区。原浦东新区面积570平方公里,常住人口305.7万,生产总值2008年为3151亿元;原南汇区面积835平方公里,常住人口124万,生产总值为525亿元。行政区划调整后的新浦东,面积1405平方公里,常住人口430万,合计地方生产总值3699亿元,分别占上海全市的22.2%、22.8%和26.8%。这样两个大区的合并,必然是一件大事。对这样的大事,中央和上海市委市政府的决策不可能不深思熟虑。
对于南汇和浦东一体化的考虑,过去上海市委老领导曾多次酝酿,也曾多次提出,但因为种种原因未能实施。此次两区合并,上海从去年8、9月份开始酝酿。其背景是受垒球金融危机影响,上海经济的进一步快速协调发展遇到了一定的困难。
为应对这种困难,上海市委在研讨可采取的重大措施时提出,“不能就困难抓困难,就工业调工业”,要把进行结构调整作为主攻方向。而要调整结构,必须要采取一些重大举措。为此,上海市委提出九大专项,“两区”合并便是其中之一。
由于浦南合并涉及区划调整,与大部制改革相比,政治性更强,影响面更广,问题更为敏感,需要谨慎从稳操作。上海采取的方法和步骤是:
第一步,内部初议。考虑到干部思想的稳定,市委先在很小范围内商议,从“两区”领导同志的言谈话语中感觉“两区”应该一体化发展。
第二步,非正式征求领导意见。2008年10月,温家宝总理到上海视察工作,上海市有关领导就两区合并一事口头征询总理意见,总理表示原则支持。
第三步,开展深入调研。市委组织了一个小班子进行调查研究。2009年2月,市委主要领导一起研究调查小组报告,达成共识。
第四步,向上级部门和有关领导汇报。2009年3月全国人代会期间,上海市主要领导先后向民政部和回良玉副总理作了汇报,得到一致赞成。温总理也在提交的报告上作重要批示:“拟同意,请民政部按程序办。”
第五步,上海市政府正式向国务院呈报两区合并的请示,并很快得到批复。
南汇撤销,并入浦东,老百姓欣喜,开发商笑开颜的同时,南汇干部难免对前途有所担忧。流传的官场短信“清明时节雨纷纷,南汇干部欲断魂”,虽说有点极端,但并非毫无道理。
合并大事,过程已清,但意图众说纷纭。有说是政治的较量,有说是经济的融合,有说是方法的创新,有说是体制的破题。其实,浦南行政区划调整,表面是政治,本意在经济;形式是改革,实则为发展。
浦东经过18年的开发开放,到2008年底,生产总值、工业总产值和外贸进出口分别占到上海全市23%、22%和45%,浦东开发开放和综合配套改革取得明显成效。但由于浦东是外向型经济,受金融危机影响较大较深。从2009年开始,这种影响凸显了出来。浦东发展急需探求新途径,寻找新办法。
2009年第一季度,浦东工业总产值、外贸进出口总额和地方财政收入出现“三负”:同比下降9.0%、24.8%和114.4%。与浦东的“三负”相比,其它几个国家级综合配套区,特别是天津滨海新区,受金融危机影响则小得多。天津滨海新区同期三项指标“两正一负”,分别增长10.3%、一29.3%和10.2%。
面对这样的形势,上海和浦东无论如何也是不可能等闲视之。在这样的情况下,提出行政区划调整,以行政方式倒逼经济发展就在情理之中。
整合难题
浦東与南汇地域相邻、人缘相亲、经济相融。合并后的新浦东雄踞东海之滨、杭州湾畔,内连扬子江、外眺太平洋,区位优势十分突出,前途一片光明。根据上海市委的工作方案和总体部署,“划入”工作要七、八月份完成,时间紧迫。而且,两区合并涉及面广、政策性强、工作量大,其困难和挑战可想而知。
管理体制、机构设置和职务工作安排,是合并中人们普遍关心的问题。在管理体制、机构设置和人员配备上,浦东和南汇差异较大。
浦东采用的是“小政府、大社会”的行政管理模式,机构模块化设置,人员精简。合并前,浦东区政府部门实际12个,仅为兄弟区县的一半。虽然这一体制符合大部制的改革方向,为建设精简高效的服务型政府积累了有益经验。但是,在管理架构上存在与经济体制转变、产业结构调整脱节,上下“不对口”、左右“不对等”,部门之间和部门内部“物理拼接”等问题,在实际运行中存在政府包揽较多、部门权责不清等现象。
与浦东不同,南汇采用的仍是传统的行政管理体制,这是在区层面。区下,合并前浦东南汇分别下辖12街道、11镇和1街道、14镇。此外,浦东还有陆家嘴、外高桥、张江、金桥四个国家级开发区,南汇也有洋山港和临港薪城。这些功能性区域有的设有两委,有的没有。浦南合并后,新浦东要管如此多的街镇和功能区域,管理幅度过大。如果不对管理体制作调整,势必影响效率。
再则,浦东南汇两区领导干部众多,随着众多机构的合并,安排领导干部也将是一大难题。浦东干部历来高配,部门干部的级别比上海其他区高半级,合并后部门干部不存在职务级别均相同而直面“PK”。但是,在南汇当惯部门一把手,到新浦东后一般只能担任副职,即便级别不变,待遇也可能会因地区差异而有所提高,但“帽子”不一产生的心理落差势必存在。如何处理好机构精简与效率提高的关系,如何解决好干部的心理落差问题,发挥创新创业精神,是摆在决策者面前的一大难题。
解决这一难题,并非无策。而且,合并也为推进浦东行政管理体制改革,提供了难得的契机,可借此机会部分解决浦东原有“小政府、大社会”体制存在的问题和尴尬。
建立新的管理体制,不能回到传统体制的老路,可以采取扁平化管理的架构。根据新浦东产业定位,可增设专
门对国际金融中心和国际航运中心管理和服务的机构;为促进进一步开发开放主功能,可建8~10个功能区;另外,可以建立8个左右正局或副局级行政区,行政区内四套班子齐全。
除了行政整合,更重要的是产业方面的整合。上海有许多重大项目,如中国商飞、迪斯尼乐园、空港和海港等,都横跨浦东和南汇两个区。而且,浦东、南汇两区是上海建设“两个中心”的核心功能区和主战场,需要通盘考虑、整体建设。只有这样才能更好地整合资源,发挥更大的联动效应。
对于先进制造业,现在浦东和南汇都有,而且有些相似,如医药,张江有,南汇也有,亟待整合。在此方面,可借鉴大飞机项目的做法,把研发放在浦东,制造放在南汇。如大飞机行政办公、设计研发、工程试验、创新实验和辅助配套研发功能,放在浦东国家级高新技术开发区张江,而航空产业配套基地及大飞机发动机项目,放在南汇国家级装备制造基地上海临港新城。通过相同或相似产业的整合和集群,提高产业的能级和竞争力。
浦东开发开放18年后,在积累了较强综合实力的同时,也面临着土地资源缺乏、商务成本高企等瓶颈问题。通过整合,有利于浦东突破资源环境承载力的制约,推动现代服务业、高新技术产业和先进制造业的产业升级,取得更大的发展。
同时,两区合并可以充分發挥浦东在人才、管理和产业等方面的优势,带动原南汇地区的整体发展,形成上海未来发展新的发动机和增长极。
新浦东与“双中心”建设
上海“双中心”建设的主要空间区位,分属于浦东和南汇两个区,这增加了“双中心”建设的协调成本。国际航运中心的建设和发展离不开金融,而国际金融中心的建设和发展,需要在航运等新兴服务领域进行创新。两区合并,将大大有助于上海国际金融中心和国际航运中心的联动发展。从这个意义上讲,浦南一体化显然是为两个中心建设。
从金融发展环境方面看,上海过去领先北京、深圳的最大优势——空间,现已荡然无存。在“土地换机构”时代,小陆家嘴及周边已无地可供、无楼可卖了,不仅丧失了集聚高能级金融机构的好机遇,还造成部分法人金融机构的流失。人才方面,上海商务成本居高不下全国有名,人才,税收等政策缺乏竞争性、教育水平不高也是众所周知,这造成高端金融人才培养难、引进难、留住难。合并后的新浦东,将大大拓展金融中心的发展空间,迅速突破此前空间不足的瓶颈。
从航运中心建设来看,合并前,上海的金融重在浦东,航运南汇大浦东小,空运浦东南汇平分秋色。两区合并,将大大有利于航运的整合,有利于金融与航运的联动,有利于空港的优化。
外高桥港区和洋山深水港区是上海最为重要的两大港口,也是上海航运中心建设的主要载体。外高桥港和外高桥保税区拥有19年发展的成熟经验,在企业和产业集聚、管理运作协调、国际知名度等方面都有着很好的基础。而作为我国首个保税港区——洋山深水港,在上海国际航运中心建设中得到了很好的政策聚焦。
行政区划调整后,上海国际航运中心政策有了更大的辐射空间。外高桥和洋山两大港口之间的优势可以更好地得到互补,两港间目前水上穿梭巴士班次较少、保税中转功能较弱等现实问题,也能够更快地得到解决。从而为打造上海国际航运中心核心区、航运政策和制度创新的试验区、航运服务发展的示范区,奠定更为坚实的基础,为上海2010年基本建成国际航运中心的目标提供支撑、服务和引领。
从出界范围看,航运离不开金融的有力支持,国际航运中心同时也是国际金融中心,这充分说明航运和金融的协同效应。上海国际金融中心建设,离不开航运对金融服务产品创新的巨大需要。同样,要成为国际航运中心,没有金融的支持也不可想象。由国际航运中心建设带来的航运金融业务的增长,不但能够丰富金融产品,也能提升航运中心在国际上的地位,形成依靠高端服务而不是简单依靠增量来发展的格局。
两区合并,有助于将陆家嘴和现代物流枢纽的各项业务组合起来,形成从金融、保险到内外贸易,从咨询服务到各种专业服务的一条龙服务价值链,从而构筑起更高效的服务高地。