东北资源枯竭型城市就业问题研究

贾世凤

摘要：由于东北地区的矿产资源开采时间较长，目前已经探明的资源出现了严重的削减，很多城市出现了资源枯竭问题。东北资源型城市比其他地区资源型城市就业形势更加严峻。资源枯竭型城市下岗失业人员的再就业障碍有外部和内部两方面的原因。资源型城市普遍具有的产业组织单调和产业结构畸形；从业人员劳动技能单一，再就业能力有限；人力资本失灵和劳动技能不符合市场需求。根据这些问题的存在，本文分四部分论述了我个人的浅见。

关键词：资源枯竭 资源型城市 就业形式 产业转型

0 引言

新中国建国后东北三省对我国国民经济建设做出了巨大的贡献。特别是在能源供给方面，可以说东三省就是新中国的资源库。但是，改革开放以来，东北三省发展步伐相对落后于其它沿海省市。1978年辽宁、黑龙江和吉林的当年价格人均GDP仅次于三大直辖市，但是到2001年，三省在全国排位分别下降到8、10和14位。经济上的停滞不前，直接导致的严重问题就是就业问题。

1 解决东北资源枯竭型城市就业问题的必要性

20世纪90年代以来，东北地区部分资源型城市资源逐渐枯竭，开始踏上了艰难的经济转型之路。资源枯竭型城市转型是东北老工业基地转型的重要组成部分，只有资源枯竭型城市转移成功，大批劳动力转移，实现再就业，才是真正意义的振兴。东北资源枯竭城市目前仍然存在以下两个主要问题。

首先，东北老工业基地由于受计划经济体制影响较深，改革滞后，个体民营经济发展缓慢，大批国有大中型企业历史债务沉重，冗员过多，因此，资源型城市下岗失业还会持续一段时间，劳动力转移就业任务相当繁重。

其次，隐性失业问题严重。在经济转轨过程中，东北实行国有企业下岗职工向失业“并轨”，抚顺、阜新、本溪等资源型城市大批矿业工人通过买断工龄与企业脱离了关系。这种举措短期效应相当明显，使企业焕发了活力，经济效益好转；但从长远看，深层次的矛盾并没有根本解决，只是矛盾转移而已，把企业的包袱推给了社会，为地区经济和社会可持续发展埋下了不安定因素。

2 解决资源枯竭型城市就业问题可借鉴的先进经验

2.1 资源开发的特点 资源开发是多工种密切配合，以野外作业为主的产业，工作环境比较恶劣，这导致从业人员具有年轻人比率高，受教育程度低，技能单一的特点。因此，产业转型的一大难题是人员的安置和再就业问题，各国未解决这一问题，普遍在已有社会保障制度的基础上，采取了进一步的针对性措施。

2.2 外国的经验 加拿大采用紧急经济援助、再培训、搬迁及工作分享等措施进行人员安置。紧急经济援助可以持续半年到一年，帮助工人度过最初的难关，直到找到新的工作；在培训可以提高城镇中工人的技能并寻求新的就业机会，搬迁至其他繁荣地区也是一种选择；工作分享可以暂时降低不稳定性，减少社会不稳定因素。实践证明，这些短期措施对减少社会动荡及人们心理上的痛苦确有作用。加拿大建立了社区赔偿基金和专项保险机制，这是由政府、公司和工会组织注入社区基金，用作赔偿、搬迁和再培训的费用，而不是对产业的补贴。加拿大和欧盟国家还建立预警系统，公布公司关闭工厂或是放弃一个矿区的计划，给其他公司、地方政府、工人及其家庭留出足够的时间来逐步适应这一般变化。

3 解决东三省资源枯竭型城市就业问题的方法

资源型城市的特点就是依托地方资源开展本地区的经济活动，所以本地资源是资源型城市赖以生存的根本，当资源枯竭无法满足地区经济的需要时，地方经济必将走向衰退，经济的衰退必将导致就业危机。那么资源型城市的可持续发展，就是解决就业问题的关键。

3.1 资源型城市的可持续发展有以下几种途径：

3.1.1 寻找新资源并适度开发 加强地质勘探，进行适度开发，为资源持续发展和发展接续产业创造条件。据现有地质资料显示，许多资源型城市还有资源潜力可挖，即使是一些危及资源，在深部和周边地区还可能找到新的接替资源。

3.1.2 产业转型 资源型城市的崛起是依托其资源禀赋的比较优势，以及在此基础上形成的资源型产业及下游产业的竞争优势。伴随资源储量的减少和开采难度的增加，作为主导产业的资源型产业逐渐失去竞争优势。而要实现产业转型，发展替代产业，意味着区域竞争优势的再造。资源型城市虽然具有丰富的资源、充足的动力供应、大量的空闲土地和廉价的劳动力等比较优势，但当前绝大多数产品供过于求，技术进步迅速，使比较优势的重要性不断下降，单靠廉价的天然生产要素难以获的持久的竞争优势，以比较优势为基础的产业结构是非常脆弱的，因此，资源型城市的产业转型的关键就是如何再造区域竞争优势。

3.1.3 支持中小型企业 高度重视中小企业在产业转型中的作用是各国的共同点，发展中小企业不但是解决就业的主要途径，也是再造区域竞争优势的重要举措。资源型城市单纯依靠一两个项目或一两家企业并不能形成竞争优势，还需要发展中小企业，形成若干有竞争优势的企业网络，由多个企业网络形成的产业群可起到替代资源型产业的作用。通过企业间的相互竞争与合作，推动企业网络的演进和发展，创造出持久的竞争优势。

3.1.4 职业培训和下岗安排 职业培训是解决职工再就业的基础。产业转型的最大难点是人员的“转型”，由于资源型产业从业人员一般从事简单劳动，技能单一，文化水平较低，学习能力差，很难适应新兴产业的需求，必须经过职业培训才能再就业。政府对职业培训，尤其是资源型产业的转岗培训应采取高强度资助的措施。

实际上，我国广发采用的再就业服务中心的职能与欧盟、日本的转型培训机构的职能有很多相似之处，再就业服务中心在解决职工在就业问题上也发挥了巨大的作用。然而，2001年以来，我国开始逐步取消再就业服务中心，以后国有企业职工下岗不再安排进中心，而是依法解除或终止劳动关系，一次性发给经济补偿。这一做法在就业机会较多的中心城市可以取得较好的效果，然而再就业机会少、失业下岗问题严重的资源型城市，简单的通过一次性补偿，把下岗职工直接推向市场的做法将无助于职工的再就业和城市产业转型。可以借鉴国外的经验，通过多种渠道和方式建立培训机构，根据城市产业发展的需求和个人自愿，开展有针对性的职业技能培训，让其掌握一技之长；同时还要为其提供就业信息，促使其尽快就业。

3.1.5 在产业转型过程中，应鼓励个人创业，兴办中小企业 中小企业在转型的过程中不但能为大企业提供配套服务，使原料供应、技术服务本地化，形成产业聚集，有利于区域竞争优势的构建；还可以吸纳大量资源型产业的下岗人员，减轻失业压力，减少社会动荡，有利于创造稳定的经济环境。我国资源型城市在产业转型过程中，应该把鼓励转型人员个人创业，兴办中小企业视为产业转型的战略举措，制定鼓励个人创业的优惠政策和保护创业者利益的有力措施。

3.2 大力开发利用衍生资源，发展循环经济 在资源开发过程中产生大量的废物，如煤矿开发过程中产生的煤矸石、粉煤灰、瓦斯等，金属矿开发过程中产生的尾矿、废渣等。据不完全统计，全国金属矿山尾矿积存有50亿吨，煤矸石有38亿吨。从循环经济的角度来看，这些所谓的“废物”，我们可以把他们看做事矿业开发过程中产生的可以在利用的“衍生资源”，是一笔很大的财富。这些产品的生产会解决大量失业人员的就业问题，在带动地方经济持续发展的同时，失业问题也得到了解决。

3.3 从实际出发，因地制宜发展接续产业 矿业城市发展接续产业也要从实际出发，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜旅游则旅游。阜新市利用土地资源丰富的比较优势，发展特色农牧业和农牧产业加工业，利用硅矿和玛瑙狂资源丰富，发展玻璃工业和玛瑙加工业，目前均已初具规模，可能成为新的支柱产业。

3.4 积极引进民资和外资，助推地方经济发展，促进资源型城市逐渐转型 矿业城市发展接续产业和改造传统产业都需要大笔资金。除积极自筹和争取国家支持外，充分利用民资和外资是一条重要出路。这一方面辽宁阜新市已经迈出可喜的一步。三年来，阜新招商引资累计完成62.2亿元，是“九五”时期的2.4倍，直接利用外资5032万美元，为“九五”的4.6倍，建成了一批合作项目。这些民营企业和外资企业主要以劳动密集型企业为主，所以这些企业的到来会为资源型城市的建设带来新的生机，在资源型城市资源即将枯竭的明天，民营企业和外资企业也会成为资源型城市经济指标的主要来源。

总之，资源枯竭型城市的就业问题是一个综合性强、复杂的问题，不仅需要资源枯竭型城市本身作出努力，还需要全社会的关心，政府要给与更多的关心和政策倾斜，和资源枯竭型城市共同努力，才能更好的完成资源枯竭型城市的失业人员的就业。

4 结论

资源枯竭型城市面对的往往不仅是下岗失业人员的特殊问题，而新成长劳动力、农村劳动力就业矛盾也相当突出。对很多家庭来说，由于普遍就业不够充分、收入较低，因此解决年轻一代就业出路，提高整体收入水平的要求就更迫切。由于矿竭城衰，第三产业无从衍生，对资源枯竭型城市仅仅侧重于服务业的扩大就业政策仍不够。而在培育小加工业方面，资源枯竭型城市则有促进就业的优势。资源型城市面临的失业问题是个长期特殊的矛盾，可以考虑设立资源枯竭型城市就业援助特别基金、新增劳动力输出特别支援政策和职业培训援助金等加大就业和再就业力度。

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