我国公共政策执行模式的变迁方向分析

王清玲

[摘要]传统的以政府为唯一中心的公共政策执行模式囿于自身发展的困境，越来越显现出笨拙性、僵化性和不适应性。多中心治理理论为公共政策执行模式的变迁指明了方向，即一种多元主体的合作互动模式。一方面要重视非政府公共组织对我国公共政策执行模式变迁的积极推动作用；另一方面又要在政府组织内部建立民主的合作型体制，既要在政府内部加强权力的监督与分工，也要在基层政府外引进社会力量的制约，归根到底是要进行民主选举。

[关键词]多中心治理；公共政策执行模式；变迁；合作互动

[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1009－2234(2009)05－0043－03

一、“治理”理论与“多中心治理”理论的兴起

自1989年世界银行概括当时非洲的情形，首次使用了“治理危机”一词后，“治理”便被广泛地用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。

全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

“治理”对传统的国家和政府权威提出了挑战，它认为政府并不是国家惟一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。治理的各个参与者最终将形成一个自主的网络，这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府对公共事务的管理责任。

随着治理理论和实践的进一步发展，以奥斯特罗姆夫妇为代表的西方学者又提出了“多中心治理”的概念。多中心治理理论的核心内容之一就是要打破政府作为唯一管理主体和单一权力中心的现状，实现管理主体和权力中心的多元化，形成多中心的治理模式。而实现管理主体和权力中心的多元化正是“治理”理论的题中应有之义。

多中心治理理论认为强化层级节制、权责界限清晰、同一件事情必须交由一个部门完成的传统的集权的政府单中心统治未必能够保证或提高效率。它支持权力分散、管辖交叠、存在政府之外的多中心的治理模式，认为这种治理体系充满竞争、富有效率和活力。

多中心治理理论看到了市场或政府的单中心治理所存在的问题，看到了政府或市场作为单一治理力量的有限性，其大致框架是：第一，多中心治理结构意味着在地方的社会生活中，存在有民间的和公民的自治、自主管理的秩序与力量，这些力量分别作为独立的决策主体围绕着特定的公共问题，按照一定的规则，采取弹性的、灵活的、多样性的集体行动组合，寻求高绩效的公共问题的解决途径。第二，多中心治理模式必然强烈要求公民的参与和社群的自治，将公民参与和自治作为基本的策略。第三，多元独立决策主体的利益同样是多元的。多元利益在治理行动中经过冲突、对话、协商、妥协，达成平衡和整合。第四，多中心还表现为不同性质的公共物品和公共服务可以通过多种制度选择来提供。而多中心治理中政府治理策略和工具向适应治理模式要求的方向改变。

二、我国传统公共政策执行模式的困境

公共政策执行模式是指承担公共政策执行任务的机构与人员所形成的组织体系以及在公共政策执行活动中所采取的各种方式、方法、原则等的总称。任何公共政策的执行都依赖一定的组织去实施，没有专门的政策执行组织，没有政策执行组织的努力，任何政策目标都只能停留在构想阶段，因此，如何构建公共政策执行机构，配置公共政策执行权力是公共政策执行模式的核心。

我国传统的公共政策执行模式是政治、经济和行政长期一体化的结果。在这种计划经济体制和高度集权的公共管理体制下，公共政策执行模式的突出特点是：政府处于公共权力的中心，既负责公共政策的制定，又负责公共政策的执行，其他非政府公共组织和广大人民群众基本上被排斥在执行体制之外，政府及公共行政部门是唯一的公共政策执行主体。社会动员俨然成为一种政治常生态。这种动员模式在“文化大革命”时期达到顶峰，其所带来的对社会的摧残、对人性的泯灭是不可计数的，此后在一段时期内也造成人们对政治的冷漠以及对政府执行公共政策之不合作的心理。而在政府和公共行政部门内部，政策执行则囿于一种严格的金字塔式等级组织结构中，片面强调上级权力的高度集中行使，上级控制下级。下级向上级负责，强调“有令必行，有禁即止”，执行人员缺乏主观能动性，只能机械地执行上级部门的指令，形成“上级推一推，下级动一动”的政策执行行为模式。

传统的公共政策执行模式，一度表现出了相当高的效率性，并在历史上一定时期起着积极的作用，但随着社会主义市场经济体制的日益完善，国际竞争的加剧和社会自主意识的不断增强，这种执行模式已越来越显示出了其笨拙性、僵化性和不适应性。

1公共政策执行主体的单一化。一方面，各级人民政府及其所属工作部门仍习惯于独自担任公共政策执行主体的职责，他们拥有绝对的公共政策执行权力，执行范围极其广泛；非政府公共组织，比如各类居民自治组织、国有的事业单位，由于仍缺乏自己独立的公共决策权力，因此，独立的执行权力仍然很弱，在公共政策执行中一般处于从属被动地位。这使得整个决策执行过程缺乏公众的参与、参加和配合。另一方面，权力高度集中在中央政府和上级手中，基层政府和官员缺乏独立自主性与创造性，往往机械地甚至敷衍地执行中央和上级公共政策。

公共政策执行主体单一化带来的弊端是显而易见的。第一，造成政府管理机构臃肿、人浮于事。随着社会文明程度的提高。公共管理的范围日益广泛，任务更加繁重，公共管理的专业分工更加细密，独自承担公共政策执行任务的政府管理机构也越来越臃肿，人浮于事，工作效率越来越低。目前，我国各级政府机关都是人满为患，政府机构改革一直难以走出精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪圈。第二，造成公共政策执行成本膨胀。公共资金浪费。公共物品供给上的无竞争性和非价格性，引发了政府执行人员在执行中的不计成本行为，公共管理资金浪费严重。同时由于缺乏必要的监督制约，容易使某些执行人员利用手中的执行权力作交易，谋取个人的经济利益，或利用非法手段变公共管理资金為个人资本等。

2公共决策权对公共政策执行权的过度束缚。在政府组织体系内部，决策权力对执行权力、中央政府对基层政府及行政人员实行了完全的垄断，仍是一种高度集中的管理体制。在这种体制下，中央公共决策机构拥有绝对权威，一方面，它享有一切公共事务的决策权力，公共管理中事无巨

细，皆由中央决策机构决断。而执行机构没有任何的反对权，也少有决策参与权。

公共决策权对执行权的束缚带来了一系列问题：第一，不利于调动政策执行人员的积极性。由于决策权对执行权的绝对控制，工作在基层第一线的政策执行人员往往只是被动地执行公共决策，只要决策得到了贯彻实施，他们就算完成了执行任务。执行人员实际上只对执行任务负责，而不对执行效果负责。这不仅不利于决策的科学化，而且也培养了执行人员的工作惰性和不负责任的执行心理。第二，导致公共政策执行的“异化”。由于是否拥护并努力落实上级的各项政策是考核评价执行人员的基本依据之一，“不折不扣”地执行政策变成为行政人员面对奖罚的基本对策，而一般不计执行的效果。

3公共政策执行活动的混乱性。具体表现为政策执行活动中的强制干预、缺乏协调和监督不力等现象。

第一，强制干预。强制干预导致公共政策执行主体失去相对独立性，常常受到公共决策组织以及上级组织、公共政策执行中的委托单位的强行干预和粗暴干涉，从而使政策执行主体对执行活动作出违背自己意志的安排，比如：因不适当地压缩项目资金致使执行中运用假冒伪劣材料；因不适当地缩短项目工期，使工程质量没有保障等。

第二，缺乏协调。具体表现在：(1)中央政府与地方政府缺乏协调。地方政府为了谋求局部利益而以各种借口、各种方式违背中央指令，使中央政府的决策不能得到有效地实施。(2)一级政府内部各职能部门为谋求部门利益而缺乏协调，甚至执行过程中互相拆台、互设障碍，我国大中城市中普遍存在的在马路上“重复挖沟现象”，就是城建、公路交通、供水排水、电力电信等部门缺乏协调的突出事例。(3)地方政府之间为谋求自身利益而缺乏协调，由此导致了地区保护、地区封锁。

第三，监督不力。我国公共政策执行中的监督很多是流于形式，监督机构监督作用的发挥极其有限。目前的监督体制主要是上对下的监督，而居于高位的上级却很容易被假象蒙蔽了眼睛，又由于权力的特殊性往往成为下级官员“寻租”的对象。人民群众的监督由于历史的原因和社会习惯的原因，显得非常薄弱，而这种监督恰恰是一切社会监督机制的最终基础，是一切监督动力的最深层次根源。没了这种基础与根源，监督自然会软弱乏力，甚至会流于形式。

三、我国公共政策执行模式变迁的方向——多元主体的合作互动模式

随着当前中国国家与社会关系的重构、中国公民社会的兴起，国家逐渐放权于社会、社会自治意识和能力的进一步增强，传统的公共政策执行模式受到了挑战。尤其是在后工业化的过程中，社会的复杂性程度大大地提高了，在这种情况下，政府独揽一切、统管社会的治理方式越来越显得不可能了。整个社会正日益呈现出多元化的箱势，包括利益的多元化、人们行为方式、生活方式和思维方式的多元化，乃至在社会生活的任何一个层面上，都朝着多元化的方向运动。多元共存的社会在运行机制和社会构成方式上必然是合作制的，只有在合作的原则下，人们之间的交往行为才不是矛盾的和冲突的。

因此，基于国外“多中心治理”理论的视角，结合当前我国不断变革的社会形势，笔者认为我国公共政策执行模式的变迁方向，应该体现为一种多元主体的合作互动模式。具体地说，在政策执行领域，不仅执行的方式多样性了，而且政策执行的主体也打破了原先政府垄断的状况，出现了公共政策执行主体的多元化以及政策执行机构、人员相互关系的复杂性等特点。

1公共政策执行主体的多元化。在公共政策的多元主体合作互动执行模式中，政策的执行主体不仅包括各类政府组织，也包括各种非政府公共组织，以及社会的企事业单位，如公共设施生产企业、公共物品提供商等。作为公共政策的执行人员，则不仅包括所有的政府公务人员，也包括各类非政府公共组织的人员，以及社会企事业单位的有关人员。

2公共政策执行方式的多样性。追求效率始终是公共管理的出发点和归宿。为此，承担公共政策执行任务的机构和人员必须从当时当地的实际情况出发，综合考虑各种因素，采用恰当的执行方式，完成执行任务，提高执行效率。公共政策的执行方式是多种多样的，有传统的执行方式，又有现代的执行方式。前者如命令执行；后者如合同执行、委托执行等。公共政策的执行主体不同，采用的执行方式也不一样。比如，政府作为公共政策的执行主体更多地采用命令执行、自主执行、授权执行的方式。而企业作为政策执行的主体则更多地采用合同执行、委托执行的方式。

3公共政策执行机构与人员之间关系的复杂性。这种复杂性不仅表现在构成公共政策执行模式的机构、人员众多方面，更表现在他们之间关系复杂多变上，这是由公共政策执行主体的多元性所决定的。显而易见，在某一个社会组织系统，比如政治组织、企事业组织中，其内部的基本关系是隶属关系或平行关系，在工作中表现为命令——执行——监督关系，或请示——同意——执行——监督关系，或互助关系。公共政策执行体制中除了上述关系存在外，同时还存在着合同、委托、参与等特殊关系。

四、实现多元主体的合作互动模式的现实路径选择

一方面，重视非政府公共组织对我国公共政策执行模式变迁的推动作用。随着市场经济的发展和众多经济利益主体的出现。非政府公共组织越来越成为解决许多社会问题所不可缺少的组织机制，在当前我国公共政策执行模式的变迁中起到了积极的推动作用。

首先，非政府公共组织承担了相当部分的公共政策执行任务。这里，由于公共政策制定主体的不同，又分两种情况：一是决策与执行的同体化。即非政府公共组织自己做出的公共决策由非政府公共组织自己执行，如城市的居民委员会、农村的村民自治委员会等。这些非政府公共组织可以就自己管辖范围内的公共事务做出决策，然后由他们自己负责公共决策的执行。二是决策与执行的异体化。即政府做出的公共决策除一部分必须由政府执行以外，其他的可以面向社会，授权、委托社会公共组织或通过市场竞争机制，采用出租、承包、签订合同等方式由非政府公共组织乃至私人组织执行。

其次，非政府公共组织监督、配合政府执行公共政策。非政府公共组织不仅可以参与政府公共政策的执行，而且对于那些必须由政府执行的公共政策还负有重要的监督职责。非政府公共组织可以通过“顾客主权”对政府公共政策的执行施加压力，迫使政府的执行机构产生更强的责任感，提高政策执行的质量。政府也可以通过非政府公共组织鼓励公民积极参与公共管理，借助市场检验的方法，配合政府的公共政策执行。

由于我国非政府公共组织在发展中存在的先天不足、后天乏力等原因，当前在公共政策的执行中所起的作用只能是有限的。但随着社会主义市场经济的不断完善，政治民主化程度的进一步提高和公民参与意识的增强，非政府公共组织在公共政策执行中所起的作用将越来越大。

另一方面，要在政府组织内部建立民主的合作型体制，既要在政府内部加强权力的监督与分工，也要在基层政府外引进社会力量的制约，归根到底是要进行民主选举。我国农村村民自治制度便是这种民主合作型体制的实践应用。

在民主的合作型体制中，各级地方政府促进本地经济和社会发展的压力和动力既来自上级政府，又来自当地民众，强调地方政府对上和对下的双重负责制。地方政府领导人的推荐提名由上级政府负责，而选举任命权则掌握在同级人民代表大会及其常务委员会手中，后者获得更大的人事任免决定权。加强民众的参与和监督，建立起地方政府对上负责和对下负责相结合的体制有利于减少行政执行中的腐败问题，避免急功近利、好大喜功、虚报浮夸等不良行为，使个人功利欲得到遏制。

民主合作型体制是一种参与各方共享合作收益的体制，它将改变以往中央、地方、民众三者的利益处于潜在冲突的游戏规则，使三方共享分工合作的收益，从而建立起一种报酬递增的制度。在合作型体制中，各级地方人民代表大会及其常务委员会成为评价地方政府官员工作业绩的主体，并根据评估结果决定对地方政府官员的奖惩。评价的依据既有数字指标完成情况，又有对当地经济和社会发展的实际贡献及群众公论。在民主合作型体制中，各地经济发展指标主要由地方政府根据本地情况自主制订，并由地方人民代表大会审议通过。量力而行、实事求是成為地方政府制订数字指标的主要依据。在民主合作型体制中，中央和地方、政治组织和经济组织分工明确，各司其职，各负其责，依靠自上而下的压力来推动经济发展的必要性消失了。在新的游戏规则下，中央、地方和民众之间只有完成各自分工并相互合作才能获得相应的收益。而违反这种规则，采取不合作的战略，其利益就会受到损害。

[责任编辑：李晓丽]