国外物资再生利用经验借鉴及其对我国的启示

王来健　张　敬

摘要：国外物资再利用产业发展在社会化的产业发展体系、积极的社会中介服务和行业组织、及时的产业布局调整发挥产业集聚经济效应、完善的产业技术体系提供技术支撑方面积累了丰富经验；另外国外物资再利用的相关法律和保障政策也取得了较好的效果。我国物资再生利用发展较为落后，立法也存在严重不足与缺位，应该进一步加强体制建设和法制建设，进一步协调高级战略筹划与物资再生利用处理的细化管理，加强对电子垃圾等新型垃圾的有效处理，加强技术研究开发和意识创新。

关键词：物资再利用；国外经验；启示

物资再生利用可分为再生资源、资源再生和再生资源产业。国家发改委《“十一五”资源综合利用指导意见》中解释“再生资源”为生产、流通、消费等过程中产生的不再具有使用价值而以各种形态赋存，但可通过不同的加工途径使其获得使用价值的各种物料的总称[1]。资源再生是指以生产和消费过程中产生的废物作为资源加以回收利用，通过天然作用或人工活动再生更新，为人类反复利用的自然资源，又称更新自然资源。再生资源产业指从事再生资源流通、加工利用、科技开发、信息服务和设备制造、环境保护等经济活动企业的集合，是集流通、生产、科研和环境保护于一体，集经济效益、社会效益、环保效益为一体具有先进水平的新型产业。

1国外物资再利用经验借鉴

1.1 国外物资再利用产业发展经验

首先，发达国家在推进再生资源产业发展中注重按照废物回收、拆解利用和无害化处置三大系统建立起社会化的产业发展体系。最典型的是德国的DSD双元回收系统，是按照社会化的产业发展体系建立起来的专门组织对包装废弃物进行回收利用的非政府组织。由产品生产厂家、包装物生产厂家、商业企业及垃圾回收部门联合组成，接受企业委托，组织回收者对包装废弃物进行分类，然后送往相应的再生资源加工利用厂家。社会化产业发展体系的构建使德国循环经济走在世界前列。第二，国外物资再利用产业首先发挥社区服务组织在废弃物回收网络体系建设中的作用。如加拿大蒙特利尔市政府定期与社区服务组织签订环境维护与废弃物回收合同，要求其协助政府贯彻落实相关政策；其次发挥社团和地方公共团体在产业政策实施中的作用，如1975年日本成立的清洁中心；再次发挥行业组织在推进产业发展中的作用。如美国电子工业联合会(EIA)在促进电子企业承担责任和建立电子垃圾回收机制方面起到重要作用。第三，发达国家物资再利用产业大多采取了专业和综合产业园区及生态工业园的空间发展模式，取得较好效果。如丹麦1982年兴建的卡伦堡生态工业园区，集中了大量的再生资源加工利用企业，既承接上游企业废弃物的再加工，又为下游企业提供再生原材料，使产业发展取得良好的聚集经济效应，并一定程度降低了因再生资源加工企业分散对环境造成的污染。第四，美国为促进再生资源产业发展，投入大量资金建立了较完善的产业技术研究与开发体系。目前已拥有多层次、多门类的环境技术研发机构和综合性的环境科学研究与管理机构，规模庞大的技术人员队伍，环境科学与再生资源利用技术的创新水平居世界领先地位，再生资源回收利用体系初步形成。

1.2 国外物资再利用的立法经验

1.2.1 制定保障产业发展的相关法律。

美国1965年制定了固体废弃物处置法，1970年修订为资源回收法，1976年更名资源保护及回收法[2]。1986年颁布的非常基金修正案及授权法对废弃物的处理技术、各州法规之间的协调、扩大环境保护局的权力、增加国家资金投入等方面作了详尽的规定。1990年颁布污染预防法，从资源减量使用、提高能源使用效率、废弃物循环使用及可持续农业入手，提出用污染预防政策取代污染控制政策。关于废弃物减量，美国环保署定义为:“在可行范围内，减少产生或随后处理、贮存、处置的数量，包括源削减与回收利用两方面的工作，这些工作可使废弃物总量减少，或有害废弃物毒性降低”[3]。日本已形成循环经济法律体系，分三个层面：第一层面是促进建立循环社会基本法；第二层面固体废弃物管理和公共清洁法和促进资源有效利用法；第三层面是促进容器与包装分类回收法、家用电器回收法等。德国于1972年制定了废弃物处理法，1986年修订为限制废弃物处理法，1991年首次按照“资源-产品-资源”的循环经济理念制定了包装废弃物处理法，1994年7月，德国联邦议院通过了循环经济及废弃物法，任何组织生产和销售消费品，都要对因此产生的废弃物的回收利用负责 [4]。

1.2.2 制定鼓励产业发展的政策措施。

一是实行税收优惠政策。日本对废塑料制品类再生处理设备在使用年限内除普遍退税外，还按价格的14 %进行特别退税。二是征收填埋和焚烧税。美国对公司和企业征收垃圾填埋和焚烧税，从而达到限制和减少企业对原材料的使用和对生产废物、垃圾再利用的目的。三是对企业实行财政补贴政策。日本对中小企业从事环境技术研究与开发的项目给予补贴，占其研发费用的50 %左右。四是对企业提供融资优惠政策。日本对设置资源回收系统的企业，由非赢利性金融机构提供中长期优惠利率贷款[5]。

2我国物资再利用发展现状

2.1我国物资再生利用的发展阶段

随着经济体制改革的发展，我国物资再生利用经历了三个主要阶段[6]：第一，供销系统和物质部门垄断经营阶段。1949年到1978年的计划经济阶段，逐步形成由供销合作社管理的集回收、加工、科研为一体的行业体系[7]，成为能方便群众交售且管理规范的城市回收网络，通过回收和再利用有限的资源，对缓解我国建国初期的“一穷二白”、资源严重短缺的局面发挥了积极作用。第二，民营资本崛起而供销系统衰落阶段。1978年到1992年十四大召开的计划向市场经济过渡时期。计划的供销社再生资源行业不能适应市场经济体制及多渠道市场竞争格局，行业体制老化、机制僵化的问题日益突出[8]，随着城市化发展，城乡结合部的供销系统回收网点大部分被排挤出市区，网络开始瓦解。此阶段，非公有制企业为主的另一回收网络开始形成，但这一时期仍以国营供销系统为主[9]。第三，民营资本与供销系统共存期。1993年后我国进入市场经济发展阶段，物资再利用产业进入民营资本与国营供销系统共存、非公有制企业为主的共存期。2000年供销系统改革后实现扭亏为盈[10]。随着市场经济的发展，特别是2004年施行的《中华人民共和国行政许可法》取消了废旧物资企业的特种行业经营许可证，到2005年底，回收行业中个体、私营和股份制等非公有制企业占80%，国有、集体所有制企业仅占20%。据中国资源再生网的信息，2005年全国从事废品回收的人员已经在1000万人以上[11]。

2.2 我国物资再生利用的立法

我国物资再生利用立法存在严重不足与缺位[12]。1979年以来全国人大审议通过330多部法律，但没有1部专门调整再生资源回收利用关系的基本法。现行的《中华人民共和国环境保护法》没有再生资源回收利用的规定。1995年颁布的《固体废物污染环境防治法》和2002年《清洁生产促进法》对相关内容都有部分涉及。这些规定不能涵盖诸如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、建筑废物、食品垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业性循环利用问题。现有行政法规和规章中虽存在一些有关资源综合利用的规定，如国务院颁布的《关于开展资源综合利用若干问题暂行规定》、《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用意见的通知》，但我国当前广泛使用的“资源综合利用”并不等同于再生资源回收利用，其外延比后者要大。资源综合利用既可指在资源开采、生产过程中和资源处于使用状态时的节约利用，也可指资源在原有功能消灭后的开发再利用，而再生资源回收利用主要是后一层含义。国务院1991年颁布的《关于加强再生资源回收管理工作的通知》对再生资源的定义过于狭窄，仅指废金属资源。

3国外经验对我国物资再利用发展启示

3.1 进一步加强体制建设和法制建设。

目前我国再生资源产业的经营管理体制多机构多组织，相互间分工协作不清晰，阻碍其健康有序地发展。经营上政出多门，各行其是；管理上存在不足，某些方面相互交叉或处于空白状态；政府管理失效，阻碍产业发展。另外，再生资源回收利用是一项公益性很强的事业，虽然我国近几年新制定了《中华人民共和国清洁生产促进法》等相关法规，但在数量、质量和速度上还远远不能满足实际需要。

3.2 进一步协调高级战略筹划与物资再生利用处理的细化管理。

对再生资源产业发展仍缺乏高级的战略筹划[13]。过去盛行的“拾垃圾”个人回收行为在许多地区仍存在，妨碍了整个产业有序发展。政府在制定相关产业政策及促进产业发展政策时，不够科学与全面，应从全局高度考虑问题，对产业的长远发展有清晰、合理的规划。同时，再生资源加工处理整体上仍较粗放，与环境保护要求相差较远。对再生资源进行加工处理是一个很容易产生二次污染的重要环节[14]。

3.3 加强对电子垃圾等新型垃圾的有效处理。

对大量的电子垃圾等缺乏有效处理措施。一方面，电子废弃物处置利用环保要求较高，拆解处置工艺较复杂，专业化程度较高，且需有相关技术、设备和场地等，使得企业的前期投入成本相对较高；另一方面，我国尚未建立电子废弃物处置收费制度，在处置费用承担上，生产商、销售商、消费者职责难以明确，造成回收利用企业的投资收益难以保证，市场化运作难以得到有效推广[15]。

3.4 加强技术研究开发和意识创新。

我国在物资再生利用产业生产中存在严重的技术水平低下、处理设备落后的状况，使得在再生资源回收再利用过程中产生了严重的二次污染。如位于汕头市潮南区的贵屿镇是国内乃至世界最大的电子废物拆解处理集散地。我国对于再生资源的回收利用还停留在初级水平，方法不够灵活，新加坡将垃圾岛改造为旅游胜地的经验值得我们学习借鉴。

参考文献

[1]王爱兰.发达国家推进再生资源产业发展的经验与启示[J].环境保护,2007/4B.

[2]See S.P. Minn.Federal Environmental Law[M].West Group,USA, 1998, p.1231.

[3]C.M.Breen. Sustainable Environmental Law[M].West Publishing Co,USA,1993,p.118.

[4]李干.循环经济生生不息[N].中国财经报,2004年3月12日.

[5]徐云.循环经济--国际趋势与中国实践[M].北京：人民出版社,2005.

[6]刘闯,于伯华,刘向群.我国再生资源企业布局省级差异分析[J].地理科学进展,2006(6).

[7]管爱国.建立现代再生资源回收利用体系促进我国社会经济可持续发展[J].再生资源研究,2006(3).

[8]张帆.浅谈建立现代再生资源回收利用体系[J].再生资源研究,2003(1).

[9]Jianguang Shi,Yuezhou Xu.Estimation and forecasting of concrete debris amount in China[M].Resources， Conservation and Recycling,2006.

[10]Mengshiun Wei,Kuohei Huang.Recycling and reuse of industrial wastes in Taiwan[J].Waste Management,2001(21).

[11]中国再生资源网[DB].http://www.cjtr.com.cn.

[12]秦鹏.关于再生资源立法的若干思考,法商研究[J].2004(5).

[13]商一言.北京再生资源回收体系现状及发展思路研究[J].北京市财贸管理干部学院学报,2006(1).

[14]程会强.关于推进我国再生资源产业发展的思考[J].环境保护,2006(17).

[15]冯之浚.循环经济在实践-中国循环经济高端论坛[M].北京：人民出版社,2006.